2. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

En 2019 los ingresos por IRPF ascendieron a 86.892 millones, un 4,9% por encima de lo recaudado en 2018.

La evolución del impuesto estuvo marcada por tres elementos: el crecimiento de las bases, los cambios normativos y de gestión (en especial, las devoluciones ligadas a las prestaciones de maternidad y la reducción de las retenciones a las rentas más bajas) y los buenos resultados de la declaración anual correspondiente al ejercicio 2018.

Respecto al primer elemento, las rentas brutas de los hogares crecieron en 2019 un 5,3% (6% en 2018), con aumentos en todas las fuentes de renta, en particular en las ligadas a los rendimientos del capital. La tendencia en el año fue de progresiva moderación del crecimiento, más intensa una vez superado el escalón al alza que provocaron en la evolución de estas rentas las subidas de salarios públicos y pensiones de julio de 2018, tras la aprobación de los Presupuestos.

Las rentas del trabajo, las de más peso en el conjunto de las rentas de los hogares, crecieron en 2019 un 5,1%, lo mismo que en 2018. Las pensiones fueron las rentas que más crecieron, un 5,4%. En la primera parte del año el aumento superó ligeramente el 7%, para reducirse en la segunda parte del año al 5%, reflejo de la ruptura al alza que supuso a mitad de 2018 el incremento de las pensiones incluido en los Presupuestos de 2018. El crecimiento de la pensión media en el conjunto del año fue del 4,1%, ligeramente por encima del incremento registrado en 2018. La cifra incluye no sólo las pensiones públicas, sino también las pensiones procedentes de fondos que, aunque marginales en el conjunto de la masa de pensiones, son irregulares y distorsionan la evolución del conjunto. El Gráfico 2.1 ilustra el cambio que se produjo en estas pensiones medias tras la aprobación de los Presupuestos de 2018 que supusieron una subida general superior a las que se habían realizado en años anteriores, además de contemplar incrementos mayores para las pensiones más bajas. Hay que recordar en este sentido que el incremento de la pensión media se produce no solo por la revalorización establecida todos los años con carácter general (que es la de las pensiones contributivas), sino también por las subidas adicionales que pueden tener algunas otras pensiones (es el caso de los dos últimos años y de 2011) y, sobre todo, por la incorporación de nuevos pensionistas, generalmente con pensiones más altas que aquellas que tienen los que están dentro del sistema. Es importante tener en consideración esta cuestión porque los pensionistas que ya están percibiendo una pensión no ven subir la misma en el porcentaje en que, en media, suben las pensiones, sino en el porcentaje que se haya establecido para ese año. Eso significa, por ejemplo, que una persona que fuera pensionista con pensión contributiva en 2009 vio subir su pensión de acuerdo a la línea que figura en el Gráfico 2.1 y no según el porcentaje que indican las barras. En cifras, ese pensionista cobraba en 2019 una pensión un 9,4% más alta que en 2009, mientras que los precios generales en el mismo período aumentaron un 13%.

A diferencia de las pensiones, el crecimiento de la masa salarial en 2019 fue inferior al de 2018 (5,1% y 5,4% respectivamente). La explicación se encuentra en la moderación que mostró la masa salarial en el sector privado (4,8% frente al 6,1% anterior) consecuencia del menor ritmo de creación de empleo, y a pesar del aumento de los salarios, en particular de los más bajos, impulsados por el incremento del salario mínimo interprofesional (precisamente esta mayor subida explica que, por un efecto composición, en términos medios el incremento en 2019 sea inferior al de 2018; Gráfico 2.2). Todo lo contrario sucedió en el sector público en el que el conjunto de rendimientos salariales creció un 5,7%, casi 2,5 puntos por encima del dato de 2018. Respecto al año anterior aumentaron tanto el empleo como el salario medio, en este caso también por las subidas posteriores a la entrada en vigor de los Presupuestos, pero además por la actualización de comienzos de año y por la adaptación de los niveles retributivos de los cuerpos de seguridad.

Las rentas de capital de los hogares (mobiliario, arrendamiento y ganancias patrimoniales) crecieron en 2019 un 7,1% (Cuadros 2.1, 2.4, 2.5 y 2.6). Es menos de lo que lo hicieron en 2018 (14,5%). El menor crecimiento se produjo, fundamentalmente, por el adelantamiento de algunas operaciones a 2018 para eludir la subida de tipos a las rentas más altas que se anunció al presentar el proyecto de Presupuestos de 2019. En el último trimestre de 2019 también se apreció un crecimiento más alto de lo habitual, posiblemente por los mismos motivos, pero no con la misma intensidad que en 2018.

En cualquier caso, conviene subrayar tres hechos relevantes. El primero es que las rentas de capital mobiliario crecieron en 2019 por segundo año consecutivo, tras casi 9 años de descensos continuados y a pesar de que los intereses de cuentas bancarias son ya casi testimoniales y que los dividendos disminuyeron respecto a 2018. Las rentas procedentes de títulos de renta fija ocuparon el espacio dejado por los otros dos activos. El segundo hecho destacable es el volumen alcanzado por las ganancias de capital, cercano a los máximos que alcanzó durante el período anterior a la crisis, si bien su importancia dentro de las rentas es menor que entonces (Gráfico 2.3). Y, por último, hay que resaltar el crecimiento de las rentas por arrendamientos de inmuebles que cerraron su tercer año con aumentos en el entorno del 9% (Gráfico 2.4). Estas rentas han ido ganando peso de manera continuada desde 2005 (en los diez años anteriores su importancia dentro de las rentas de los hogares era estable en torno al 2,5%) como consecuencia tanto del aumento de este tipo de activos dentro del patrimonio de las familias como por efecto de un mayor control sobre las mismas.

En cuanto a las rentas de las empresas personales, se estima que crecieron un 5,8%, por debajo del 7,2% de 2018. Todas las variables relacionadas con las pequeñas empresas mostraron una tendencia a la baja en 2019 y los rendimientos reflejaron esa desaceleración.

En 2019 el tipo efectivo sobre las rentas brutas de los hogares aumentó un 0,7% (Cuadro 2.1). La causa del incremento está en el mayor crecimiento que se prevé que tengan las rentas que no están sujetas a retención y que se recogen en la declaración anual. Sin la cuota anual ni las deducciones familiares, el tipo fue ligeramente inferior (-0,2%) al de 2018. Hay tres razones principales que explican este resultado. En primer lugar, en la mitad inicial del año siguió teniendo efecto la ampliación de la reducción por rendimientos del trabajo, medida incluida en los Presupuesto de 2018 y, por tanto, con efectos a partir de julio de ese año. Esta rebaja de las retenciones iba dirigida a las rentas más bajas y, en consecuencia, benefició particularmente a trabajadores de las pymes y a pensionistas. La segunda razón fue el mayor crecimiento del que disfrutaron los salarios más bajos gracias a la subida del salario mínimo interprofesional. Estos salarios tienen retenciones nulas o casi nulas, lo que provoca una presión a la baja sobre el tipo medio de retención. Estos dos primeros elementos son los que justifican que el tipo de retención sobre salarios en el sector privado disminuyera y que el tipo medio permaneciera casi como en 2018 (Cuadro 2.3). En tercer lugar, está el crecimiento del tipo en las pensiones, del 1,6%, similar al del 2018 (1,5%), por debajo de lo habitual por causas semejantes a las que se acaban de ver, el mayor aumento de las pensiones más bajas y menor tipo de retención. Este efecto compensa parte del incremento del tipo que siempre se produce al incorporarse pensionistas con pensiones y tipos superiores.

Como consecuencia del crecimiento de las bases y del tipo, el IRPF devengado creció un 6,1%, punto y medio menos que en 2018 (Cuadro 2.1). Como se ha dicho, parte del crecimiento se produce por la previsión de la cuota anual del impuesto (que se conocerá provisionalmente a finales de junio). Sin esa cuota y las deducciones familiares, el crecimiento del impuesto devengado fue del 5,1% (6,5% en 2018).

Las retenciones sobre las rentas del trabajo, que son los ingresos que más pesan dentro del conjunto del impuesto, crecieron un 5,4% frente al 6,6% del año anterior. El incremento fue mayor en las pensiones que en los salarios (7% y 5,1% respectivamente; Cuadro 2.3). En ambos casos, como sucedió en 2018, la evolución a lo largo del año tuvo dos partes. En el primer semestre el crecimiento fue elevado por las subidas de salarios públicos y pensiones y a pesar de la progresiva moderación de la masa salarial privada y de la ligera caída del tipo en estas empresas. En la segunda parte, una vez finalizado el escalón a que dieron lugar dichas subidas desde julio de 2018, el crecimiento de las retenciones se contrajo por debajo incluso de las tasas previas al escalón, a pesar de que los tipos en el sector público mantuvieron el crecimiento y los de las pensiones volvieron a subidas en el entorno del 3%.

Las retenciones de capital crecieron un 3,1%. El crecimiento es menor que el que se registró en las rentas porque hay que recordar que solo alrededor del 40% de estas rentas está sujeto a retención. En 2019 en concreto la diferencia se produce por el mayor dinamismo que se presume para el conjunto de rentas de capital inmobiliario frente a las que están sujetas a retención (básicamente locales). En los otros casos (capital mobiliario y ganancias en fondos de inversión) el crecimiento del conjunto y de los rendimientos sujetos es igual o muy aproximado. Destacó el cambio de signo de las retenciones en ganancias por fondos de inversión, con fuerte caída en 2018 (-11,8%) y gran aumento en 2019 (9,9%).

En el resto de conceptos, los pagos a cuenta de las empresas individuales también vieron moderarse su crecimiento (4,4% versus 6,7% en 2018), tanto en la vertiente de pagos fraccionados como en la de las retenciones sobre las actividades económicas, y volvieron a disminuir los ingresos devengados en el gravamen sobre premios de loterías (-10,3%), tercer año consecutivo de descensos. También en 2019 estuvo sujeto a cambios dado que la elevación del umbral que marca el importe exento se hizo de forma progresiva culminando el 1 de enero de 2020. En 2019 ese límite fue de 20.000 euros ampliando los 10.000 de 2018, aunque su impacto en el impuesto siguió siendo marginal.

Los ingresos por IRPF crecieron un 4,9% en 2019, aunque sin la cuota diferencial ni las deducciones familiares, el crecimiento fue del 5,2%, similar al de impuesto devengado también sin esos componentes. A las diferencias que habitualmente se producen entre devengo y caja por la declaración anual (liquidada al año siguiente de su devengo), se unió en 2019 la realización de las devoluciones extraordinarias derivadas de la sentencia sobre la prestación por maternidad. Estos dos elementos, los buenos resultados de la declaración anual de 2018 y las devoluciones extraordinarias, fueron los que marcaron, junto con la evolución de las bases, los ingresos de caja del año 2019.

Los ingresos por retenciones sobre rendimientos del trabajo y actividades económicas crecieron un 5,4% en 2019, un 6,5% si se elimina el impacto de los cambios normativos. En general, la tendencia fue hacia la moderación (hasta la mitad del año el crecimiento acumulado era del 5,9%), pero con diferentes fases y con distinta intensidad en el sector privado y en el público.

En el sector privado los ingresos aumentaron un 5%, menos que en 2018 por, como se ha visto, tres causas: la rebaja de las retenciones para las rentas más bajas que limitó el crecimiento de los ingresos durante toda la primera parte del año; la desaceleración en la creación de empleo que se extendió a lo largo de todo el año; y la disminución del tipo medio efectivo por el incremento de los salarios más bajos por encima del resto de subidas salariales.

La tendencia a la moderación de las retenciones se acentuó por la peculiar evolución que tuvieron en los dos últimos años los ingresos por retenciones en las AA.PP. en respuesta al efecto de las subidas salariales y de pensiones que se produjeron tras la aprobación de los Presupuestos en julio de 2018. Como se ha señalado, la consecuencia fue que en 2019 se registraron unas tasas de crecimiento elevadas en la primera mitad del año (8,1% hasta julio) y un escalón a la baja en la segunda (incrementos en el entorno del 6% si se corrigen algunos atípicos). En el conjunto de 2019 el aumento fue finalmente del 6,5%. El perfil se observó igualmente en salarios y en pensiones.

En lo que se refiere a los resultados de la declaración anual (correspondiente al ejercicio 2018 liquidado en 2019), los ingresos crecieron un 14,1%, a pesar de que algunas de las medidas (ampliación de las deducciones familiares y devolución de las retenciones practicadas a las prestaciones de maternidad en 2018) actuaron negativamente (sin ellas el crecimiento de estos ingresos se habría elevado por encima del 18%). Las causas de estos buenos resultados se encuentran en el aumento de las rentas no sujetas a retención y, en especial, de las ganancias patrimoniales. Parte de estos buenos resultados eran consecuencia del adelantamiento en la generación de esas ganancias a los últimos meses de 2018 ante el anuncio de la subida de tipos que iba incluida en el proyecto de Presupuestos para 2019, efecto que también se apreció en otros ingresos (como los de capital mobiliario).

Por lo que respecta a las devoluciones de la declaración anual, hay que tener en cuenta que se vieron afectadas por las derivadas de las prestaciones de maternidad de los ejercicios 2014-2017 (Cuadro 1.5). En las devoluciones que se refieren exclusivamente a la campaña de 2018, el crecimiento fue relativamente elevado (por encima del 8%), también en parte por el efecto de las nuevas deducciones familiares y del ajuste de las retenciones en la prestación por maternidad de 2018. Estas devoluciones se realizaron a un ritmo ligeramente superior al del año anterior.

En el resto de conceptos, destacan cuatro elementos: el crecimiento de los pagos fraccionados a un ritmo similar al registrado en los dos años anteriores (7%); el aumento, por segundo año consecutivo, de las retenciones por rentas de capital mobiliario (4,2%); la estabilización de los ingresos por retenciones sobre ganancias patrimoniales procedentes de fondos de inversión tras el fuerte descenso del año pasado; y la reducción de los ingresos en el Gravamen de Loterías (-15,2%), la mayor parte de la cual, como se ha comentado, no se justificó por la elevación del umbral de tributación.