5. Los Impuestos Especiales

Los ingresos por los Impuestos Especiales (II.EE.) sumaron un total de 21.380 millones, lo que supuso un incremento del 4,1% respecto a los ingresos de 2018. Ahora bien, todo el aumento fue producto de la integración de la antigua tarifa autonómica en la tarifa especial del Impuesto sobre Hidrocarburos. Los ingresos sin ningún cambio normativo (tarifa autonómica y exención del gas natural, gasóleo y fuelóleo destinados a la producción de energía eléctrica) habrían descendido un 0,8%. Los tres rasgos fundamentales del año fueron el escaso incremento en Hidrocarburos (0,3% sin cambios normativos), el nuevo descenso en Labores del Tabaco (-1,3%) y la reducción a casi la mitad (-48,7%) de la recaudación del Impuesto sobre el Carbón.

Salvo en las bebidas incluidas en los impuestos sobre el alcohol, el consumo de los productos sujetos a II.EE. fue peor en 2019 que en 2018 (Cuadro 5.1). En el Impuesto sobre Hidrocarburos, el conjunto de gasolinas y gasóleos, los principales productos del impuesto, crecieron tan solo un 0,5% (2,4% en 2018). Parte de la moderación viene del gasóleo bonificado que en 2018 había crecido por encima de lo normal y en 2019 descendió, pero el factor explicativo clave es la caída del gasóleo de automoción. También disminuyó el consumo de cajetillas de tabaco (-1,9%, +1,6% en 2018), aunque se vio compensado parcialmente por el aumento del resto de labores del tabaco, y el consumo de energía eléctrica (-1,8%, frente al 2% del año anterior). Como se ha dicho, sólo en los alcoholes se vieron crecimientos y además con más intensidad que en 2018: 1,7% en el Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas y 2,3% en Impuesto sobre la Cerveza (1% y 0,9%, cada uno de ellos en 2018).

Los precios en 2019 se comportaron de forma mucho más moderada que en 2018. En los productos energéticos las subidas fueron bastante menores: en hidrocarburos el precio medio de gasolinas y gasóleos solo aumentó un 1,2% (frente a la media del 9% de los dos años anteriores; Cuadro 9.1), y en electricidad el incremento fue del 0,9% (3% de media en 2017 y 2018; Cuadro 5.7). En tabaco el precio medio de la cajetilla permaneció prácticamente estable (-0,2%, aunque el mayor crecimiento de los productos más baratos llevaron el precio medio de todas las labores del impuesto a una caída superior, -0,4%, Cuadro 9.2). En las bebidas alcohólicas también se registró una disminución de los precios medios (-0,4%; Cuadro 5.2) y solo en la cerveza se observó un repunte (2,9% en 2019 y 0,2% en 2018; Cuadro 5.3). La moderación de consumos y precios tuvo como consecuencia un crecimiento del valor de los consumos gravados con II.EE. del 0,6% frente al 7,2% de 2018 (Cuadros 1.3 y 5.1).

En 2019 los tipos efectivos (Cuadro 5.1) solo respondieron a los cambios en la composición de la cesta de productos y a la variación de los precios en aquellos impuestos cuya base es el valor. Hay que aclarar que, en el caso de los hidrocarburos, que fue la única figura en la que se produjeron cambios normativos, el tipo efectivo se calcula para la tarifa general y en los principales productos (gasolinas y gasóleos). Con una visión más amplia, el tipo efectivo en ese impuesto habría cambiado por dos motivos: la exención introducida por el RDL 15/2018, de octubre de ese año, para el gas natural, el gasóleo y el fuelóleo utilizados en la generación de energía eléctrica, y la integración de la tarifa autonómica en la tarifa especial del impuesto. Respecto a esta última, la medida no solo supuso una redistribución en la forma de ingresar esa parte del impuesto, sino también un incremento del tipo al igualarse la tarifa en todas las CC.AA. sin que ninguna de ellas perdiera recaudación.

Los II.EE. devengados crecieron un 5,5% (Cuadro 5.1), pero todo el aumento procedió de la integración de la tarifa autonómica que conllevó un incremento adicional del impuesto devengado de 1.466 millones. Sin estos ingresos, los II.EE. devengados habrían disminuido un 1,7% respecto a 2018. El motivo principal del descenso es, como se ha analizado, el pobre desempeño de los consumos, a lo que se añadieron el impacto negativo del RDL 15/2018, el escaso aumento de los precios y la progresiva desaparición del carbón como materia prima en la producción de energía eléctrica.

El Impuesto sobre Hidrocarburos devengado creció un 12,5% gracias, fundamentalmente, a la inclusión de la tarifa autonómica. Sin ella ni la pérdida de ingresos provocada por el RDL 15/2018,   el aumento sería tan solo del 0,3%, coherente con la evolución de los consumos de los principales productos, gasolinas y gasóleos (0,5%). El incremento del consumo en 2019 fue netamente inferior al de 2018 (2,4%), por dos razones: en 2018 se produjo un repunte de los consumos de gasóleos bonificados que se corrigió en 2019 (en 2018 se alcanzó un consumo de casi 5.800 millones de litros cuando lo normal en los años anteriores era no pasar de 5.550; en 2019 fueron más de 5.600) y la ligera caída del gasóleo de automoción (-0,2%). Esta caída es significativa por varios motivos. En primer lugar, porque es el producto de mayor consumo y el que aporta mayor recaudación. Segundo, porque está estrechamente ligado a la actividad; de hecho, antes sólo se habían producido descensos en los años de crisis (2008 hasta 2013). Y tercer motivo, porque acentúa la tendencia, de la que ya se hablaba en el informe del año pasado como novedad, a la sustitución de gasóleo por gasolina, producto que en 2019 creció un 6,7% después del 4,5% de 2018. Como se señaló entonces, el porcentaje de gasóleo de automoción dentro del conjunto de gasolinas y gasóleo de automoción creció desde poco más del 50% en 1995 hasta un máximo del 81,3% en 2016-2017. En 2019 ese porcentaje ya fue inferior al 80%. Esta trasformación supone, además, una ligera subida de los tipos efectivos medios de estos dos productos, sin el gasóleo bonificado (una décima en 2018 y tres en 2019).

El Impuesto sobre Labores del Tabaco disminuyó en 2019 un 1,4%, con descenso del 2% en cigarrillos e incremento del 3,7% en las otras labores. El Gráfico 5.2 ilustra con claridad la evolución zigzagueante del impuesto, aunque desde 2013, como ya se comentó en el informe del año pasado, está estabilizado algo por debajo de los 6.600 millones de euros. Lo mismo sucede con los consumos, aunque estos con una tendencia ligeramente descendente que compensa las pequeñas variaciones de precios. No obstante, no fue el caso de 2019 en el que consumos y precios fueron a la baja simultáneamente, aunque con muy distinto comportamiento en los cigarrillos (con pérdidas en ambos) y en el resto de los productos (con crecimientos).

El Impuesto sobre la Electricidad devengado fue prácticamente el mismo que en 2018 (+0,1%). El año fue negativo en el consumo (-1,8%) y de incrementos moderados en precios (0,9%), sobre todo en comparación con el año precedente en el que se registraron crecimientos del 2% y del 3,4%, respectivamente. La reducción del valor, que es la base del impuesto, en un 1% no se observó en el impuesto porque al mismo tiempo disminuyó el importe de las reducciones que se aplican algunos contribuyentes (grandes consumidores, sectores específicos), recuperando estas el nivel que tenían en 2017.

En los impuestos sobre el alcohol la situación fue más positiva que en el resto de figuras. El Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas devengado creció un 1,8% frente al 1% del año anterior. Sin apenas cambios en el tipo efectivo, todo el incremento se debió a la mejora del consumo. Y lo mismo ocurrió en el Impuesto sobre la Cerveza con un incremento del 2,3% que supera el 1,7% de 2018.

El Impuesto sobre el Carbón fue el que más varió en 2019. El impuesto devengado disminuyó un 68% como resultado, por un lado, del menor atractivo del carbón como materia prima en la generación de energía eléctrica tras ser declarado exento del Impuesto de Hidrocarburos el gas natural con el mismo fin, y, por otro, por la decisión de los grandes productores de electricidad de ir abandonando progresivamente esta forma de producción.

En 2019 los ingresos por Impuestos Especiales crecieron un 4,1%, aunque si se elimina el efecto de la integración de la tarifa autonómica y el impacto negativo de la exención del gas natural, los ingresos disminuirían un 0,8%. El impacto en caja del conjunto de las dos medidas (Cuadro 1.5) es inferior al que se recoge en devengo porque el efecto positivo de la integración es menor (solo el correspondiente a 11 meses y además incluye las devoluciones a profesionales del transporte ligadas a esa parte de la tarifa) y el negativo mayor (un mes más que en devengo).