2. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

Los ingresos por IRPF alcanzaron en 2020 la cifra de 87.972 millones, un 1,2% más que en 2019. Detrás de este crecimiento en un entorno tan negativo están, por un lado, los diferentes mecanismos de apoyo a la actividad (ERTE, ayudas a autónomos) que permitieron suavizar la pérdida de empleo y, por otro, el aumento de las retenciones en el sector público, tanto por salarios como por pensiones. Además, el impuesto en 2020 se vio favorecido al compararse con el año 2019, en el que se realizaron la mayor parte de las devoluciones que se derivaron de la sentencia que declaró exentas las prestaciones de maternidad. En conjunto, esta y otras medidas aportaron casi 1.100 millones al incremento de los ingresos (sin ellos el crecimiento de la recaudación se reduciría a cero). Otras partidas también tuvieron buenos datos, como fue el resultado de la declaración anual y, aunque con aportación marginal, las retenciones por fondos de inversión. En el resto de ingresos (retenciones del trabajo en el sector privado, pagos fraccionados de las empresas personales, retenciones por rentas de capital mobiliario y por arrendamientos) el descenso fue el reflejo de la situación general.

Las rentas brutas de los hogares, que son la base del impuesto, disminuyeron un 0,9% en 2020. Las rentas de mayor peso, las procedentes del trabajo (salarios, pensiones, prestaciones por desempleo), aumentaron un 1,3% gracias al impulso de los salarios públicos, las pensiones y las prestaciones por desempleo (incluidos aquí los pagos ligados a los ERTE). En cambio, las otras rentas (capital y actividades empresariales) se redujeron con intensidad, acusando el impacto de la situación desde los primeros momentos del confinamiento; en el conjunto del año las rentas de capital disminuyeron un 15,5% y las rentas de la empresa un 10,7%.

Las rentas del trabajo crecieron en 2020 un 1,3%, aunque con comportamientos muy distintos según su origen fueran los salarios privados, los salarios públicos o las pensiones. Los salarios del sector privado sufrieron todos los problemas derivados del confinamiento y del descenso de la actividad. La caída fue del 5,8%, más pronunciada en las pymes (-10,3%), con mayor representación en actividades más afectadas por las restricciones, que en las Grandes Empresas (-2,2%). El Gráfico 2.1 ilustra la diferencia en la evolución de las distintas ramas productivas en 2020. El gráfico muestra la variación de la masa salarial en las Grandes Empresas y pymes societarias en las principales actividades (las series se pueden descargar en este enlace). Como se puede comprobar, las más dañadas se corresponden con aquellas que se caracterizan por un menor tamaño empresarial, destacando la hostelería y la restauración.

Parte de esta reducción de la masa salarial que se produjo en el sector privado fue cubierta por los ERTE (el Servicio Público de Empleo -SEPE- se encargó de cubrir una fracción de los salarios que dejaron de pagar las empresas). Si se suman a los salarios del sector privado los importes transferidos por el SEPE, la caída de la masa salarial se reduciría a alrededor del 2%. En el Gráfico 2.2 se puede ver el efecto colchón que tuvieron las prestaciones por desempleo entre las que se contabilizan las ayudas procedentes de los ERTE (los datos se pueden encontrar en el Cuadro 2.2 y en este enlace).

En lo que se refiere al sector público, la masa de salarios creció un 5,9% en el año, algo más que en 2019 (5,6%). El mayor crecimiento se produjo en las CC.AA. (7,1%), sobre todo en la segunda parte del año y concentrado en sanidad y educación. En las otras administraciones el crecimiento fue más moderado (5,3% en la Administración Central y 2,5% en las CC.LL.), aunque también se observó un repunte en el tramo final del año; en el caso de la Administración Central, como resultado de las últimas subidas derivadas del proceso de equiparación salarial en los cuerpos de seguridad. El Gráfico 2.3 recoge la evolución trimestral de la masa salarial en las tres administraciones (este enlace contiene la información detallada).

Por último, la masa de pensiones creció un 2,9%. La cifra fue inferior a la de los dos años anteriores (5% en 2018 y 4,2% en 2019) en los que se produjeron incrementos de las pensiones más altos de lo habitual, los aprobados en los Presupuestos de 2018 que entraron en vigor en julio de ese año. El Gráfico 2.4 resume la evolución de la masa de pensiones diferenciando el aumento debido a la subida de la pensión media (2,4% en 2020) y el debido al incremento de la población pensionista (0,5%).

Las rentas de capital de los hogares (mobiliario, arrendamientos y ganancias patrimoniales) disminuyeron un 15,5% (Cuadros 2.1, 2.4, 2.5 y 2.6). Estas rentas acusaron el shock provocado por el parón de la actividad desde el primer momento. Aunque con irregularidad, las rentas del capital venían de un crecimiento del 3,8% en 2019 y ya en el primer trimestre se contrajeron un 4,2%. Tras el mínimo del segundo trimestre, las pérdidas se fueron moderando. Ni la intensidad de la caída ni la trayectoria fueron iguales en cada uno de los tres tipos de rentas. En las del capital mobiliario (-23,9% en el año) el impacto fue grande en el primer trimestre y en el segundo las rentas fueron casi la mitad que un año antes, aunque parte de este fuerte descenso se debió a traslados entre trimestres del reparto de beneficios de algunas empresas. Precisamente las decisiones sobre el reparto de dividendos fueron la causa principal de la evolución tan negativa de estas rentas. Solo al final del año, y gracias al adelantamiento en el pago de algunas retribuciones para evitar el efecto de la subida de tipos sobre la base del ahorro a partir del 1 de enero de 2021, y por la existencia de operaciones extraordinarias en la capitalización de seguros, se redujo sustancialmente la caída. En los arrendamientos, las pérdidas se estiman en un 9,6%. Estas rentas fueron las afectadas de manera más directa por los cierres y el descenso de la actividad, lo que se vio en la fuerte contracción del segundo trimestre (-23%), que dio paso a descensos más moderados pero estables, en el entorno del 9%. Por último, las ganancias patrimoniales, que retrocedieron un 15% en el año, tuvieron pérdidas superiores al 20% en la parte central del año, para recuperarse hasta una caída del 11,6% en el último trimestre. Hay que recordar que estas rentas provienen en una gran medida de la venta de inmuebles, actividad que se vio muy afectada todo el año por la situación sanitaria y económica. Las ganancias que tienen que ver con los fondos de inversión tuvieron, en cambio, un comportamiento muy favorable con un crecimiento en el año del 14,3% que llegó a ser cercano al 40% en el trimestre final.

Las rentas de los hogares ligadas a los beneficios de las empresas personales disminuyeron un 10,7%. Hay que recordar el elevado peso que tienen estas empresas en los sectores más perjudicados por el confinamiento y las limitaciones a la movilidad y a las reuniones (alrededor del 50% de las empresas personales de las ramas no agrarias se dedican al comercio, a la hostelería y a servicios personales y de ocio). Esto conllevó un fuerte impacto en los primeros quince días de confinamiento todavía en el primer trimestre (-8,3%) y, por supuesto, en el segundo (-24,8%), estabilizándose la caída en el segundo semestre en el entorno del 5%.

El tipo efectivo sobre las rentas brutas de los hogares aumentó un 1,1% (Cuadro 2.1 y Gráfico 2.5). La subida fue consecuencia más de los fuertes cambios en la composición interna del impuesto que de la existencia de medidas normativas; estas no modificaron significativamente al impuesto devengado y, cuando lo hicieron, fue de forma negativa. Este hecho se aprecia bien en las retenciones por rentas del trabajo y actividades económicas. El tipo efectivo solo creció unas décimas (0,4%; Cuadro 2.3 y Gráfico 2.6; la evolución desde 2001 del tipo por tramos de salarios se puede encontrar en este enlace), pero, si se analiza el detalle, se observan variaciones del tipo elevadas: un 4% en los salarios y un 2,2% en las pensiones. En el primer caso fue producto, por un lado, de la subida del tipo en los salarios de las AA.PP. y, por otro, del mayor impacto que tuvo la pérdida de actividad en sectores con niveles salariales y tipos medios inferiores. Este hecho, que se ve con claridad al distinguir entre las Grandes Empresas (con aumento del 1,9% en el tipo) y las pymes (+6,2%), ocultó las menores retenciones que se produjeron por la propia caída de la masa salarial y porque sobre parte de la misma (la pagada por el SEPE) no se practicaran retenciones. En el caso de las pensiones, el incremento del tipo (+2,2%) contrasta con los dos años anteriores con subidas moderadas por el mayor crecimiento que se dio en las pensiones más bajas, pero fue del orden de los aumentos que se registraban antes de 2018.

El resultado de la caída de las bases y la subida del tipo efectivo fue un IRPF devengado prácticamente igual al registrado en 2019 (+0,1%; Cuadro 2.1). Sin la estimación de la cuota diferencial, el impuesto sería un 0,6% inferior al del año anterior. Como se ha dicho, en términos de devengo, los cambios normativos (Cuadro 1.5) apenas tuvieron impacto, reduciéndose al menor impuesto devengado por las medidas dirigidas a los empresarios en módulos y por la elevación del umbral en el gravamen de loterías.

Las retenciones sobre las rentas del trabajo y actividades económicas crecieron un 1%, por encima del 0,6% de las rentas por, como se ha visto, la subida del tipo efectivo (Cuadro 2.3 y Gráfico 2.6). El crecimiento es el mismo que se observó en los salarios, aunque con una clara distinción entre los privados (-1,8%) y los públicos (8,1%). Llama la atención la escasa reducción en la parte privada, lo que se explica por el comentado aumento del tipo efectivo o, visto de otra forma, porque la pérdida de masa salarial se produjo en las actividades y en las categorías de empleo que, por su nivel salarial, aportan menos al conjunto de las retenciones. En la parte pública, en cambio, a la expansión de la masa salarial se unió el aumento del tipo, lo que hizo que el crecimiento en 2020 fuera incluso mayor que el experimentado en 2019 (6,6%). Lo mismo sucedió en las pensiones (5,1% en 2020 y 4,9% en 2019).

Las retenciones de capital disminuyeron un 18,1% en 2020. Hay que recordar que, en este caso, en el que los tipos de retención son fijos, la divergencia con la evolución de las rentas se produce porque no todas ellas están sujetas a retención. Por esta razón, las retenciones por arrendamientos caen más que las rentas (-12,1% vs. -9,6%; se prevé que el impacto de la crisis en los locales, cuyas rentas son, principalmente, las que están sujetas a retención, sea mayor que en el resto de arrendamientos), y al contrario en las retenciones procedentes de ganancias patrimoniales en fondos de inversión que, como se ha señalado, tuvieron un comportamiento positivo en el año (14,3% frente al -15% que se estima para el conjunto de estas ganancias). En las retenciones del capital mobiliario, la mayoría de ellas sujetas, la caída fue igual que la de las rentas (-23,9%).

En cuanto a los pagos fraccionados, disminuyeron un 13,3%. Estos pagos sí se vieron afectados por las medidas normativas, en concreto las que permitieron a los empresarios en estimación objetiva bien adaptar sus rendimientos (eliminando del cómputo de los rendimientos los días en estado de alarma y, en el cuarto trimestre, aplicando una reducción general del 20% y especial del 35% para las actividades con más problemas por la crisis sanitaria), bien pasar a la estimación directa si esta les resultaba más favorable. Su impacto se estima en 87 millones. El RDL 35/2020 consolidó estas medidas en la cuota del impuesto.

Los ingresos por IRPF crecieron un 1,2% en 2020, lo que supuso 1.079 millones más que en 2019. El incremento de los ingresos es similar a la cantidad aportada por los cambios normativos y de gestión (1.088 millones), de manera que, sin ellos, el crecimiento de los ingresos se hubiera quedado reducido a cero.

La mayor parte de esos cambios normativos eran heredados de años anteriores (Cuadro 1.5). El mayor impacto fue el derivado de las devoluciones por la prestación de maternidad que se hicieron, fundamentalmente, en 2019, pero otras medidas (ampliación de las deducciones familiares, gravamen de loterías) también venían de normas aprobadas antes. En conjunto estas medidas se cifran, en términos netos, en 1.286 millones. Por el contrario, las medidas aprobadas en 2020 para facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y rebajar el impuesto a los empresarios en estimación objetiva minoraron los ingresos en 198 millones (132 millones los aplazamientos y la suspensión de plazos y 66 millones la reducción de los pagos fraccionados).

El crecimiento de los ingresos se cimentó en las retenciones sobre rendimientos del trabajo y actividades económicas que crecieron un 1,5%, con una evolución, como se ha visto al analizar las rentas y el impuesto devengado, muy dispar en el sector público y en el sector privado.

Los ingresos por retenciones del trabajo en el sector privado disminuyeron un 0,8%. En esta cifra se incluyen los importes procedentes de aplazamientos concedidos en los primeros meses de la pandemia y que se fueron recuperando a lo largo del año (resto de ingresos en el Cuadro 2.3). La caída no fue grande en comparación con la que se observó en la actividad debido al impacto de los ERTE sobre el empleo (los trabajadores se mantuvieron en la empresa, aunque una parte de su salario la sufragase el SEPE) y a la subida del tipo efectivo de los salarios (por la mayor incidencia de la crisis en sectores de actividad con niveles salariales bajos). Precisamente este distinto impacto de la crisis en los diferentes sectores productivos ayuda a explicar la disparidad entre el ligero incremento de los ingresos por retenciones que se registró en las Grandes Empresas (0,8%) y el retroceso del 4,1% que se observó en las pymes (incluido el resto de ingresos). En las AA.PP. los ingresos por retenciones aumentaron un 7%. El comportamiento fue similar al que venían teniendo estos ingresos en 2019 (el crecimiento entonces fue del 6,5%) y esto se puede decir tanto para los salarios como para las pensiones. En el primer caso se produjo un repunte en la última parte del año por el incremento de las retenciones procedentes de sanidad y educación, y por el pago del tercer tramo de la regularización retributiva en los cuerpos de seguridad. El crecimiento final de 2020 de las retenciones por salarios públicos fue superior al 7%, con un aumento por encima del 5% en la masa salarial y el resto debido a la subida del tipo medio. En las pensiones las retenciones crecieron cerca del 6,5%, subida ligeramente superior a la de 2019 y con una distribución distinta: la pensión media subió menos (en 2020 no hubo los incrementos que se produjeron en 2018 y 2019) y el tipo efectivo mucho más (3,5% frente a un 2019 en el que apenas creció porque las pensiones más bajas se beneficiaron de mayores subidas), compensando incluso el menor crecimiento en el número de pensionistas (0,5%, 1,2% en 2019).

La declaración anual, no afectada por el COVID al tratarse de la liquidación del ejercicio 2019, también aportó al crecimiento del impuesto. En concreto, los resultados netos de la declaración anual aumentaron en 1.366 millones, aunque más de 1.100 se debieron a las mayores devoluciones extraordinarias por la prestación de maternidad hechas en 2019. En cualquier caso, la campaña fue positiva, con un aumento de los ingresos brutos del 4,5% a pesar de que las rentas que normalmente están detrás de estos ingresos (empresariales y ganancias patrimoniales no sujetas a retenciones ni pagos fraccionados) no aumentaron sustancialmente en 2019 (como se recordará, en 2018 habían alcanzado un nivel muy elevado, sobre todo las ganancias). En relación a las devoluciones (Cuadro 2.9), eliminadas las otras devoluciones en donde se incluyen las extraordinarias por la prestación de maternidad, el crecimiento fue del 2,6%. La campaña transcurrió sin novedades con un ritmo de realización similar al de los últimos años. Solo cabe destacar la disminución de las deducciones familiares percibidas anticipadamente a causa de las menores deducciones a las madres con menores de 3 años que trabajan fuera del hogar. Esta deducción, en su modalidad anticipada, ha ido reduciéndose desde el año 2011, con más intensidad en los momentos de pérdida o de menor creación de empleo, pero en los últimos años este descenso no se trasladó al total de las deducciones anticipadas porque desde 2015 se añadieron otras categorías (familias numerosas, discapacidad). En 2020 estas últimas ya no crecieron a las altas tasas de los primeros años y, en consecuencia, el conjunto disminuyó de forma significativa (en 2019 ya lo habían hecho, pero apenas 3 millones).

En el resto de ingresos del impuesto solo mejoraron respecto al año anterior las retenciones por ganancias en fondos de inversión. El año comenzó con fuertes crecimientos que se truncaron en los primeros meses del estado de alarma; tras el verano, se retomó la tendencia previa hasta acabar el año con incrementos superiores al 50%. En el conjunto del año el aumento de los ingresos fue del 11,6%. En otros conceptos la situación fue la contraria. Las retenciones por rentas de capital mobiliario disminuyeron un 20%, con tasas negativas desde marzo. Las caídas observadas en las retenciones por arrendamientos (-7,4%) y en los pagos fraccionados (-10%) respondieron a la debilidad de la actividad, aunque en el último caso también a la reducción de ingresos inducida por las medidas aprobadas en favor de las pequeñas empresas.

Por último, hay que señalar también que se perdieron 121 millones en la recaudación de 2020 por el adelanto de la liquidación de la Asignación a la Iglesia Católica (Cuadro 2.1 y 7.2). Esta liquidación se produce normalmente en los primeros meses del año siguiente (en este caso debería haber sido en 2021), pero en 2020 se adelantó a diciembre. La última vez que sucedió algo similar fue en 2011 (más información en este enlace).