Cuestiones sobre Inteligencia Artificial en la Agencia Tributaria
De acuerdo con la normativa española (RD 817/2023), un sistema de IA es aquel sistema diseñado para funcionar con cierta autonomía y que, basándose en datos proporcionados por máquinas o personas, infiere cómo lograr unos objetivos a partir del aprendizaje automático, la lógica y el conocimiento, generando finalmente unos contenidos, predicciones, recomendaciones o decisiones que pueden influir en el entorno donde actúan esos sistemas de IA.
Frente a ello, no son IA los sistemas que utilizan reglas definidas únicamente por personas para ejecutar operaciones de manera automática. Por tanto, no son IA el tratamiento masivo de datos, el análisis de redes o grafos, los sistemas de análisis de riesgos y la robotización o automatización de ciertas actuaciones, siempre que estos sistemas funcionen de manera determinista, basándose en reglas fijadas por humanos, y sin utilizar las capacidades predictivas o generativas propias de la IA
La Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial (ENIA) recoge entre sus objetivos estratégicos, la incorporación de la IA como factor de mejora de la productividad y la eficacia en la Administración y el funcionamiento de los servicios públicos, así como en las interfaces de relación con las empresas y los ciudadanos. Así se recoge también en el Plan Digital trazado por el Ministerio para la Transformación Digital y la Función Pública, en el contexto también del impulso de la IA en el sector público que recoge la Palanca 5 de la ENIA.
Con la utilización de la IA en la Agencia Tributaria se busca incrementar la eficacia y eficiencia de las actuaciones tributarias y aduaneras, priorizando su uso en materia de información y asistencia al contribuyente y en el ámbito de la prevención.
El uso de la IA ayudará a fomentar y simplificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y favorecerá la calidad de los datos declarados por los contribuyentes. De esta forma, muchos procedimientos de comprobación que tienen origen en errores cometidos al declarar, pueden evitarse, y con ello evitar también eventuales regularizaciones. El uso de la IA ayudará a atajar estos problemas en su origen, procurando evitar que se produzcan faltas de presentación de declaraciones en periodo voluntario, y promoviendo que se puedan solucionar las deficiencias de las declaraciones cuando se presentan.
La Agencia Tributaria se ha dotado de una estrategia para el uso de la IA, así como de una metodología para su aplicación práctica.
Se trata de poder garantizar que el desarrollo de la IA en la Agencia Tributaria se produce dentro de un marco de seguridad y protección de los derechos de los contribuyentes, con riguroso respeto al ordenamiento jurídico vigente y a los principios y valores que rigen todas las actuaciones de la Agencia Tributaria.
En primer lugar, se trata de una IA supervisada siempre por personas (es el principio ‘human in the loop’). Son personas las que revisarán, cuestionarán y validarán o no las recomendaciones, sugerencias o predicciones que propone el sistema de IA.
Las personas estarán presentes en todas las etapas del desarrollo y uso de la IA, desde el primer momento de la recopilación de datos y la verificación de su calidad; a continuación en la fase de tratamiento de la información, elección de las técnicas de IA a utilizar en cada proyecto, el proceso de entrenamiento y la calidad del sistema tras el entrenamiento; y, finalmente, en la monitorización y evaluación del funcionamiento de cada proyecto. En definitiva, las personas controlarán y serán responsables del funcionamiento del sistema de IA en su conjunto y en cada una de sus fases.
El sistema de IA en la Agencia Tributaria tiene un segundo objetivo, el de ser respetuoso con las personas (enfoque ‘human centric’), aplicando principios éticos y de transparencia en el uso de la IA. Así, por ejemplo, si la Agencia utiliza la IA para interactuar directamente con el ciudadano, informará expresamente de ello.
La metodología para la aplicación práctica de la IA en proyectos concretos de la Agencia tiene la función esencial de asegurar la calidad y la gobernanza de estos proyectos. Porque se trata de una metodología que cubre todo el ciclo de vida del proyecto.
En su origen, la metodología marcará la especificación de requisitos, el análisis de riesgos y las medidas de ciberseguridad y protección de datos a considerar, un análisis de viabilidad, las decisiones de diseño, la validación de resultados y la puesta en producción.
A partir de ese momento, la misma metodología servirá de guía para la monitorización, evaluación y mantenimiento del proyecto que ya funciona en el entorno productivo.
En cada una las fases del ciclo de vida de cada proyecto, se identifica a los actores que deban participar, los roles que deben jugar y las funciones que deban realizar en cada momento. De igual forma, se determina el resultado a obtener en cada una de las etapas y en función de cada proyecto.
Y en todo ese proceso se asegura la participación de las unidades competentes de la Agencia Tributaria en materia de seguridad y control, así como las posibles auditorías externas a realizar por la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial (AESIA).
Cualquier sistema de IA debe cumplir con la normativa comunitaria y nacional de protección de datos en relación con la recopilación y procesamiento de información.
Por parte de la Agencia Tributaria se verificará que las fuentes de los datos sean fidedignas y contengan información vigente, actualizada y no sesgada.
A continuación, se extremará el cuidado en los trabajos de limpieza y tratamiento de los datos tras su recolección, antes de ser finalmente validados siempre por personas.
También se comprobará durante el desarrollo de cada proyecto que los datos son completos y representan, en la proporción adecuada, todo el universo sobre el que actuará el sistema de IA, que son exactos y no contienen errores, y que cuentan con la vigencia temporal requerida.
De igual forma, se trabajará en la prevención, detección y corrección de eventuales sesgos que pudieran estar contenidos en los datos, garantizando también la privacidad y seguridad de los datos que se utilicen, especialmente cuando pudieran involucrar información de carácter personal.
La Agencia Tributaria ya viene aprovechando las oportunidades que brindan los avances tecnológicos en IA para aplicarlos a un mejor desarrollo de su misión, consistente en favorecer el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales. Ejemplos de uso actuales en este sentido son los chatbots (asistentes virtuales), algunos de los mensajes aviso en IRPF por posibles errores al modificar la información sobre rendimientos del trabajo que ofrece Renta Web, o los avisos que se ofrecen a potenciales no declarantes de IRPF durante el periodo de presentación voluntaria de la declaración.
Las actuaciones administrativas automatizadas que dicte la Agencia Tributaria no descansarán en ningún caso de manera exclusiva en el resultado obtenido de un sistema de IA. Bajo el principio ‘human in the loop’, se garantiza siempre la intervención humana, que supervisa y valida o no las decisiones que proponga el sistema.
Las limitaciones al uso de la IA serán las determinadas por el marco jurídico-normativo de aplicación en cada momento, bajo la supervisión de la AESIA, así como por los principios de buen uso de la IA y los propios valores de la Agencia Tributaria.
En la actualidad no hay ningún uso de IA determinante en los procedimientos de control. Sí existen supuestos de uso en procedimientos gestores concretos iniciados a instancia del propio contribuyente y en los cuales a los análisis predictivos basados en IA solo se les permite tener alguna relevancia efectiva si su propuesta es favorable al contribuyente.
Por tanto, no hay técnicas de IA que estén siendo utilizadas para la tramitación o instrucción de los procedimientos inspectores o de comprobación limitada (gestores).
En cuanto a la fase de selección de contribuyentes, existen herramientas de análisis masivo, que no son IA, y que ayudan a los funcionarios en las tareas de análisis de riesgos previas a los procedimientos de control, siendo su uso limitado al tratamiento automatizado de datos que, en todo caso, deben ser valorados por los funcionarios junto con el resto de la información obtenida, antes de tomar una decisión respecto de una actuación de comprobación inspectora.