3.2. Recaudación tributaria líquida
La recaudación tributaria líquida resulta de minorar de la recaudación tributaria bruta las devoluciones efectivamente pagadas en el ejercicio y los ajustes con los territorios forales. Responde, asimismo, a un criterio de caja, distinto de otros conceptos como los derechos reconocidos o los impuestos a efectos de Contabilidad Nacional.
Los ingresos tributarios en 2021 fueron un 15,1% superiores a los de 2020, alcanzando un importe de 223.385 millones de euros. La diferencia entre el crecimiento de los ingresos netos y los brutos analizados en el apartado anterior tiene su explicación en la evolución de las devoluciones realizadas que, en el año 2021, cayeron un 3,1%, lo que supuso la realización de 1.680 millones menos.
Asimismo, en el Cuadro nº 13. Recaudación tributaria líquida total y en el Gráfico nº 14. Evolución de la recaudación tributaria gestionada por la Agencia Tributaria (Anexo), se desarrolla esta información.
Al compararse con un año tan negativo como fue el 2020, la elevada tasa de crecimiento no da una buena idea de lo que fue el comportamiento de la recaudación de 2021. La comparación con el año 2019 ayuda a hacer una mejor valoración. En este sentido, los ingresos de 2021 fueron un 5% superiores a los de hace dos años, con resultados positivos en las grandes figuras (IRPF, Impuesto sobre Sociedades, IVA) con la única excepción de los Impuestos Especiales. La causa fundamental del aumento de los ingresos fue la recuperación de las bases imponibles cuyo crecimiento se estima provisionalmente en el entorno del 13%, superando en alrededor de un 4% las observadas en 2019. Por el contrario, las numerosas medidas de distinto signo que tuvieron impacto en la recaudación no supusieron, en términos netos, una cifra significativa.
El Cuadro nº 15. Ajustes por impacto de cambios normativos (Anexo) presenta, de forma detallada, las medidas que tuvieron efecto durante el año y su impacto sobre los distintos impuestos. En él se puede apreciar que los cambios normativos y de gestión que afectaron a los ingresos en 2021 fueron numerosos, pero, como se ha comentado, su impacto conjunto en términos netos no fue muy relevante y se estima en -501 millones.
Las medidas se pueden agrupar en cuatro bloques distintos: el grupo relacionado con las medidas que fueron puestas en marcha a lo largo de 2020 para combatir, de distintas formas, los efectos del COVID (en el cuadro comprenderían los cuatro primeros apartados); un segundo bloque que contendría los cambios normativos incluidos en los PGE-2021; un tercer conjunto de medidas serían las aprobadas con el fin de paliar el impacto de la subida de los precios de la electricidad; y el último grupo que recogería ingresos y devoluciones de carácter extraordinario. Hay que aclarar que la perspectiva del cuadro es siempre la de intentar corregir todos aquellos elementos que pueden distorsionar la tasa de variación de los ingresos y, por ello, se incluyen medidas de 2021, sino también aquellas que, siendo de 2020, alteran la comparación con 2021. Esta forma de proceder afecta en particular al primero y al cuarto grupo señalados anteriormente.
Como se puede ver en el cuadro, las medidas que mayor impacto tuvieron en 2021 fueron las relacionadas con el precio de la electricidad. En total la reducción de ingresos que conllevaron estas medidas fue de 1.605 millones. Las primeras medidas se aprobaron a finales de junio y supusieron la rebaja del tipo del IVA (del 21 al 10%), aplicable al consumo de electricidad en los contratos cuya potencia contratada fuera inferior a 10 kW (básicamente el consumo doméstico), y la supresión del tercer trimestre del Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica. Ambas medidas supusieron una pérdida de ingresos valorada en 1.269 millones (509 millones procedentes del IVA por el periodo junio-octubre, y 760 por el tercer trimestre del Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica). Posteriormente, a mediados de septiembre, se ampliaron las medidas añadiendo la rebaja del tipo (del 5,11% al 0,5%) en el Impuesto Especial sobre la Electricidad y extendiendo la supresión del Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica al cuarto trimestre (esta última medida ya sin efecto en 2021 dado que ese trimestre se hubiese ingresado en febrero de 2022). El impacto de la rebaja del tipo en el Impuesto Especial sobre la Electricidad se cifra en 336 millones por los consumos entre el 15 de septiembre y el último día de noviembre, que es el periodo contabilizado en los ingresos de 2021.
El segundo bloque de impactos por importancia cuantitativa es el de las medidas aprobadas en los PGE-2021 que significaron un aumento de la recaudación de 1.462 millones. Cabría distinguir tres grupos. El primero es el que tiene que ver con subidas de tipos e incluye tres medidas: el incremento del tipo en la base general del IRPF dirigido a las mayores rentas (con un impacto de 131 millones en retenciones que se completarán en junio de este año cuando se presente la declaración anual); el paso a tipo general en el IVA de las bebidas azucaradas (314 millones por los diez primeros meses de vigencia); y la subida de dos puntos (del 6 al 8%) en el tipo del Impuesto sobre Primas de Seguro (476 millones por el periodo enero-noviembre).
Dentro de las medidas de los PGE-2021, el segundo grupo estaría constituido por los dos nuevos impuestos: el Impuesto sobre Transacciones Financieras y el Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales. Ambas figuras entraron en vigor ya comenzado el año, pero con la obligación de ingresar los importes devengados desde el 1 de enero. El impacto sobre la recaudación de 2021 fue de 462 millones (296 del periodo enero-noviembre en el primer caso y 166 de los tres primeros trimestres en el segundo).
En tercer lugar, una medida que también estaba incluida en los PGE-2021 es la limitación al 95 por ciento de la exención de las rentas procedentes de participaciones en beneficios o de la transmisión de las mismas en el Impuesto sobre Sociedades para empresas cuya cifra de negocios supere los 40 millones de euros. En 2021 la medida se aplicó sobre los pagos fraccionados y se estima que supuso un aumento de ingresos de 79 millones. El impacto fue pequeño porque la mayoría de las empresas afectadas tributaron en 2021 a través del pago mínimo que depende de los beneficios y no de la base imponible que es la modificada por la norma. De hecho, se calcula que la base aflorada por la medida fue de más de 1.650 millones y menos de un 15 por ciento de los mismos correspondía a empresas que tributaron de acuerdo a la base. El efecto de la medida se completó al liquidar el año en la declaración anual que en la mayoría de los casos se presentó en julio de 2022. De acuerdo a la información de esas declaraciones, el impacto completo fue de 412 millones y, por lo tanto, su impacto se repartió entre 2021 (79 millones de los pagos) y 2022 (333 en la cuota diferencial). El aumento de la base por esta medida fue de 3.269 millones y, de ellos, 2.153 se tradujeron en un mayor impuesto y 1.117 correspondieron a empresas con base imponible cero.
Los impactos derivados de ingresos y devoluciones extraordinarias restaron 824 millones. Este es un grupo muy heterogéneo que incluye tanto devoluciones realmente realizadas en 2021 (473 millones por actas únicas forales en el IVA y 94 millones por sentencias en el Impuesto sobre Renta de No Residentes), como el impacto diferencial provocado por algunas medidas que se arrastran del pasado (prestaciones por maternidad, intereses consecuencia de la sentencia de inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 2/2016 de pagos fraccionados) o por los ingresos de actas en el Impuesto sobre Sociedades que hubo en 2020.
En el último lugar estarían todas las medidas ligadas al COVID puestas en marcha en 2020 y que afectaron de distintas formas a la comparación de los ingresos entre 2021 y 2020. En total estas medidas supusieron 466 millones. Las más relevantes son las relacionadas con la liquidez de las empresas que estuvieron vigentes en 2020 (también en el primer trimestre de 2021, pero con un impacto mucho menor). Se trataba de facilitar el pago de las obligaciones fiscales, mediante el diferimiento del mismo. Eso redujo la recaudación en 2020 (por los importes no ingresados antes de finalizar el año) y por ello en 2021 tuvieron un impacto positivo. En segundo lugar, están las medidas de apoyo a las pymes, medidas que tomaron varias formas (en particular: cambios en la modalidad, eliminación de los días en estado de alarma en el cómputo de los módulos y aumento de la reducción general del 5 por ciento al 20/35 por ciento en la estimación objetiva de la renta). Los cambios tuvieron un efecto negativo en el IVA del régimen simplificado y en los pagos fraccionados del IRPF de 2020 y en el primer pago de 2021, aunque el mayor impacto se observó al aplicarse la nueva reducción general en la declaración anual del IRPF (-195 millones, incluido el impacto restante de la eliminación de los días en estado de alarma). Y un tercer elemento a destacar dentro de este grupo de medidas fueron las rebajas de tipos en los productos relacionados con el COVID (mascarillas, vacunas, PCR, …). En este caso el impacto es menor de lo que podría pensarse al calcularse en términos diferenciales con respecto al año anterior en el que ya estaban vigentes algunas de las medidas.