En los últimos años hemos asistido a numerosas situaciones de excepcionalidad. Entre las más destacables, por sus efectos más globales y generalizados, encontramos la pandemia ocasionada por el virus Covid-19 en el año 2020 y la Guerra de Ucrania, tras su invasión por parte de Rusia, el 24 de febrero de 2022.

La primera dio lugar a una crisis generalizada no focalizada en el sistema financiero (a diferencia de la gran crisis subprime del año 2008), en la que los sectores y empresas más afectadas fueron aquellos más sensibles a las medidas de restricción de la movilidad (hostelería, turismo, restauración, agencias de viaje o el sector transportes). La segunda dio lugar no sólo a un reposicionamiento geopolítico global y regional, sino, además, particularmente en Europa, a un incremento de precios generalizado, a la afectación de aquellos sectores más vinculados y dependientes de la energía (electricidad, gas, petróleo, carbón) y a un encarecimiento y escasez de materias primas.

En el plano interno, se adoptaron numerosas medidas de contención a fin de paliar las consecuencias económicas y financieras de tales eventos.

En lo que aquí interesa, hemos de subrayar la creación inicial de dos líneas de avales públicos titularidad del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (actualmente, Ministerio de Economía, Comercio y Empresa), gestionados por el Instituto de Crédito Oficial (ICO). La primera línea de avales fue aprobada por el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, y la segunda por el Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo.

Estas líneas, conocidas respetivamente como ICO-Liquidez (dotada con 100.000 millones de euros) así como ICO-Inversión (dotada con 40.000 millones de euros), tenían como finalidad el mantenimiento del empleo y paliar el impacto económico de la pandemia. Ello se lograba facilitando el acceso al crédito, cubriendo mediante aval concedido en favor de aquellas empresas y autónomos que lo solicitasen, los nuevos préstamos y otras modalidades de financiación, junto con las nuevas inversiones a realizar.

Dentro de esas operaciones se incluían las renovaciones concedidas por las entidades financieras para atender necesidades de financiación como el pago de salarios, facturas de proveedores pendientes de liquidar, alquileres de locales, oficinas e instalaciones, gastos de suministros, las necesidades de circulante y demás necesidades de liquidez, incluyendo las derivadas de vencimientos de obligaciones financieras o tributarias. Por su parte, las nuevas inversiones debían estar destinadas a fomentar el crecimiento y la sostenibilidad de los operadores económicos, haciendo especial hincapié en la transformación digital de las empresas.

Por supuesto, esta garantía pública no alcanzaba a las unificaciones y reestructuraciones de préstamos, como tampoco a la cancelación o amortización anticipada de deudas preexistentes. Su finalidad no podía ser abaratar la deuda anterior, sino garantizar el acceso al crédito requerido ante la nueva situación. Se trataba, en suma, de garantizar mediante aval del ICO el acceso al crédito de empresas y autónomos para sus nuevas necesidades financieras, no de mejorar las condiciones de su deuda preexistente.

Posteriormente, ante la nueva situación de excepcionalidad merced a la Guerra de Ucrania, se creó una nueva línea de avales mediante el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania.

El objetivo de esta línea, en concreto, fue cubrir la parte correspondiente del principal de las nuevas operaciones de financiación concedidas por entidades financieras supervisadas a empresas y autónomos, pertenecientes a todos los sectores productivos con excepción del sector financiero y de seguros, que se encontrasen afectadas por los efectos económicos de la guerra en Ucrania, así como por el incremento de los precios de la energía y las materias primas consecuencia de aquella. Esta línea de avales como plan de respuesta se encontraba dotada con 10.000 millones de euros.

En todos estos casos, la entidad financiera decidía sobre la concesión de la correspondiente financiación al cliente de acuerdo con sus procedimientos internos y políticas de concesión y riesgos, concesión que el aval público facilita enormemente.

Cuestión que no puede eludirse es si estas líneas de Avales constituían Ayudas de Estado, prohibidas por el TFUE. De facto lo eran, sin si bien la Comisión Europea ante la situación de excepcionalidad autorizó el denominado “Marco Temporal” desde el 13 de marzo de 2020, que fue objeto de 6 prórrogas hasta el 30 de junio de 2022, lo que determinó una excepción al régimen de Ayudas de Estado, siendo conformes con el Derecho de la Unión tales líneas de avales constituyeran o no Ayudas de Estado.

Pasemos ahora a abordar el cobro de la financiación concedida. En caso de devolución de la financiación por el beneficiario no hay ningún problema de cobranza, pues el abono se realiza de forma voluntaria. La cuestión aflora en el momento en el que hay un incumplimiento o cuando el beneficiario de la ayuda entra en situación de concurso de acreedores y no paga, no porque no quiere, sino porque no puede, algo no poco frecuente tras la finalización de la moratoria concursal post-pandemia.

El Régimen de cobranza se regula en el Art 16 del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, que se ha visto completado por los Acuerdos del Consejo de Ministros de 11 de mayo de 2021, de 21 de junio de 2022 y de 5 de diciembre de 2023 (éste último modificado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2023), así como por la DA 8ª Ley 16/2022, de 5 de septiembre, de reforma del TRLC. En el ámbito de la AEAT hemos de estar a la recientísima Instrucción 1/2024, de 3 de abril, de la Directora del Departamento de Recaudación de la AEAT, sobre actuaciones a realizar por los órganos de recaudación en aplicación del régimen de cobranza de determinados avales otorgados por el ICO.

Y aquí es donde llegamos a la intervención de la AEAT en relación con estas líneas de avales.  Siendo un régimen ciertamente complejo, al objeto de dar una pincelada general, hemos de indicar que nos encontramos con avales en rango “pari passu”, en los que se comparte riesgo con las entidades financieras en igualdad de condiciones y sin las prerrogativas propias del crédito público. Es un crédito público “sui generis” muy desnaturalizado. Es la entidad financiera la encargada de la reclamación del crédito, si bien la AEAT interviene en la tramitación de los expedientes de deudores que sean titulares de créditos avalados por el ICO a través de líneas de avales sujetas a un régimen de cobranza especial en tres supuestos:

1. Cuando se solicite una autorización singular de aplazamiento, fraccionamiento (extensiones de plazo) o quita.

2. Cuando el deudor esté incurso en una situación preconcursal y se pretenda aprobar un plan de reestructuración.

3. Cuando el deudor esté incurso en concurso de acreedores o en un procedimiento especial para microempresas, y se pretenda aprobar una propuesta de convenio o plan de continuación.

En los dos primeros casos es imprescindible la autorización previa de la AEAT a la entidad financiera para que la entidad financiera pueda conceder o votar a favor, pues en caso de no obtenerlo se produciría el perjuicio del aval y no quedaría cubierta la deuda por la garantía pública. En el tercer caso, es la propia AEAT la que en el procedimiento concursal vota directamente a favor o en contra.

Todo ello con la finalidad de salvaguardar la adecuación de los criterios de tramitación y cobro de estos avales, y maximizar el cobro de unas garantías que han demostrado ser una red de seguridad durante la pandemia, y que a la postre, no dejan de ser sufragadas desde el erario público, lo que siempre exige gestionarlas con el máximo rigor.