Los impuestos devengados y los ingresos tributarios
En 2020 los impuestos devengados disminuyeron un 9,1% (Cuadro 1.4). En el caso de los cuatro grupos principales de impuestos la caída fue algo menor, de un 8,7% (Cuadro 1.3). La tasa es similar a la que registraron los ingresos tributarios (-8,8%). Las diferencias conceptuales que separan estas medidas se anularon en 2020 (paso devengo a caja en el Gráfico 1.17). Hay que tener en cuenta que, con respecto al devengo, la variación de los ingresos en caja se vio afectada, de forma positiva, por el impacto de los cambios normativos y de gestión (en particular por las devoluciones extraordinarias que se hicieron en 2019), pero, de forma negativa, por el pago de las elevadas solicitudes de devolución que se habían presentado en ese año y se realizaron en 2020.
Como se acaba de decir, una de las razones por las cuales los ingresos se movieron a un ritmo distinto del que se observó en los impuestos devengados, y en general de la trayectoria que siguieron los indicadores de actividad y consumo, fue el impacto que tuvieron en 2020 los cambios normativos y de gestión. Estos influyeron en la tasa de variación de los ingresos en el conjunto del año (su efecto se estimó en 2.940 millones, 1,4 puntos de crecimiento), pero sobre todo afectaron a su distribución dentro del año dado que los más relevantes consistieron en el diferimiento del pago.
Al analizar las medidas normativas y de gestión, lo primero que se debe hacer es separar dos bloques claramente diferenciados. Por un lado, se incluirían las medidas ajenas al COVID que en su mayor parte eran, además, previas a la aparición de este. El impacto de este grupo de medidas fue positivo por valor de casi 4.000 millones. Por otro, estarían las medidas de distinto tipo que se fueron tomando desde mediados de marzo, la mayor parte de ellas con el objeto de limitar los efectos de la pandemia sobre las obligaciones de los contribuyentes. En conjunto estas medidas restaron algo más de 1.000 millones a la recaudación. Lo característico de estas otras medidas fue que en muchos casos suponían el aplazamiento o el retraso del pago, de forma que su impacto fue muy desigual a lo largo del año, llegando a suponer en los primeros meses de su entrada en vigor una pérdida de ingresos de más de 4.300 millones, moderándose progresivamente el impacto en los meses posteriores según se iban ingresando esas obligaciones aplazadas.
En lo que se refiere a las medidas sin relación con el COVID, buena parte no son impactos propios de 2020, sino de 2019, pero que se deben tener en cuenta al afectar a la tasa de variación entre ambos años. En esta situación están las devoluciones por la prestación de maternidad en el IRPF, las derivadas de sentencias en el Impuesto sobre Sociedades y en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, y los abonos por los DTA (Activos por Impuesto Diferido) también en Sociedades. Todas ellas fueron realizadas de manera extraordinaria en 2019, alterando negativamente la comparación con el año anterior y al contrario en 2020. Otros impactos, aunque se produjeran en 2020, eran también consecuencia de decisiones anteriores. Fue el caso del efecto en 2019 sobre la cuota anual del IRPF de la liquidación del impuesto asociado a las prestaciones por maternidad pagadas en 2018 (antes de la sentencia) y de la ampliación de las deducciones familiares (iniciada en 2018, pero completada en la declaración de 2019 presentada en 2020); del aumento de los ingresos por la recuperación del Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica; del incremento en la recaudación del Impuesto sobre Hidrocarburos por el desplazamiento a 2020 de parte de los ingresos derivados del cambio en la tarifa autonómica que tuvo lugar en 2019; y de las pérdidas por el Gravamen sobre Loterías al elevarse el umbral de exención. Además, se registraron ingresos y devoluciones extraordinarias en el Impuesto sobre Sociedades por sentencias dictadas en 2020; en los primeros el importe fue de 1.081 millones y en las segundas de 406 millones (los intereses generados por la declaración de inconstitucionalidad del RDL 2/2016 que modificó la forma de cálculo de los pagos fraccionados).
Por su parte, las medidas aprobadas para combatir las consecuencias del COVID se pueden agrupar en tres tipos. En primer lugar, están las medidas destinadas a facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. En este grupo se incluyen el retraso en la presentación de autoliquidaciones desde el 15 de abril al 20 de mayo para empresas con volumen de operaciones inferior a 600 mil euros (RDL 14/2020); la concesión de aplazamientos a empresas con un volumen de operaciones no superior a los 6 millones de euros y deuda tributaria inferior a 30 mil euros (RDL 7/2020), a aquellas con deudas derivadas de declaraciones aduaneras (exceptuado el IVA; RDL 11/2020) y a los contribuyentes a la espera de la concesión de la financiación recogida en el RDL 8/2020 (RDL 15/2020); y la suspensión de plazos de las deudas tributarias (RDL 8/2020 y RDL 15/2020), derivadas, entre otros, de los vencimientos de los acuerdos de aplazamiento y fraccionamiento concedidos con anterioridad al estado de alarma (plazos que, en los momentos de confinamiento estricto, con el cierre de oficinas, podían ser difíciles de cumplir). En los tres casos se trata de un diferimiento de los pagos por parte de los contribuyentes. Por ello, el impacto inicial que tuvieron estas medidas se fue diluyendo con el paso de los meses. La primera medida (retraso en la presentación de las autoliquidaciones) fue, en este sentido, un caso extremo: el impacto negativo se produjo en el mes de abril y se recuperó por completo en mayo. En los otros dos (aplazamientos y suspensión) el impacto inicial (2.584 millones y 1.629, respectivamente) se fue reduciendo conforme se iban ingresando las cantidades aplazadas, especialmente en los meses de octubre y noviembre, coincidiendo con el final del plazo de seis meses concedido. No todas las cantidades fueron recuperadas en el año, de forma que el impacto anual fue negativo.
A este respecto hay que aclarar que la cifra de aplazamientos comentada anteriormente (2.584 millones) no se corresponde estrictamente con los solicitados al amparo de los RDL 7, 11 y 15 (por valor de 2.511 millones) al incluirse también otros aplazamientos que, sin ajustarse a las condiciones de esos RDL, se calificaron como de carácter extraordinario con respecto a la evolución normal de la serie. A efectos prácticos la diferencia entre considerar una u otra cifra es poco importante, sobre todo considerando que el ritmo de recuperación de los dos tipos de aplazamientos fue similar (hasta final de año se recuperó aproximadamente el 92% de los importes implicados en los aplazamientos concedidos).
El segundo tipo de medidas fueron aquellas que tenían como objetivo el de reducir los pagos fraccionados de las pequeñas empresas. Esto se hizo a través de dos vías. La primera fue la posibilidad de cambiar la forma de liquidación de los pagos fraccionados, opción que fue aprobada en el RDL 15/2020. Este RDL permitía, por un lado, aplicar en el IRPF la estimación directa en 2020 sin impedir la vuelta a la estimación objetiva en 2021, y, por otro, en el Impuesto sobre Sociedades pasar a tributar según los beneficios realmente obtenidos en lugar de hacerlo por la última cuota anual presentada. En este último caso, en el primer pago se pudieron acoger los contribuyentes con volumen de operaciones inferior a 600 mil euros y desde el segundo pago también aquellos con volumen de operaciones menor de 6 millones. La segunda vía fue la eliminación en la estimación objetiva del cómputo como días de ejercicio de la actividad, de los días naturales en los que hubiera estado declarado el estado de alarma (RDL 15/2020).
Y el tercer tipo de medidas fueron las relacionadas con el IVA, que se presentaron de tres formas: posibilidad de cambio en la forma de liquidación y eliminación de los días en estado de alarma para los sujetos pasivos acogidos al Régimen Simplificado (RDL 15/2020), a semejanza de los contribuyentes en estimación objetiva del IRPF; aplicación del tipo cero en las entregas, importaciones y adquisiciones intracomunitarias de bienes necesarios para combatir los efectos del COVID cuyos destinatarios fueran entidades públicas, clínicas y centros hospitalarios o entidades privadas de carácter social (RDL 15/2020; en principio desde el 22 de abril hasta el 31 de julio, aunque posteriormente fue prolongado); y la rebaja del tipo al 4% a los libros, periódicos y revistas digitales (RDL 15/2020). También se aprobaron otras rebajas de tipos en el IVA (al 4% para las mascarillas quirúrgicas cuando el destinatario es distinto de los que se benefician del tipo del 0%), pero por su fecha de aprobación (RDL 34/2020, de 17 de noviembre) sus efectos solo se empezaron a notar en los ingresos en 2021.
Detallando por figuras el impuesto devengado y los ingresos, en 2020 el IRPF devengado fue prácticamente igual al de 2019 (+0,1%; Cuadro 2.1). La ligera caída de las rentas de las familias se compensó con el aumento del tipo efectivo, incremento que obedeció más a los cambios en la composición del impuesto que al efecto de medidas normativas, que, en términos de devengo, apenas tuvieron impacto.
Las retenciones sobre las rentas del trabajo y actividades económicas crecieron un 1% (Cuadro 2.3). El crecimiento fue el mismo que en los salarios, aunque con una clara diferencia entre los privados (que cayeron un 1,8%) y los públicos (que aumentaron un 8,1%, más que en 2019). También en las pensiones el crecimiento en 2020 fue superior al registrado en 2019 (5,1% vs. 4,9%). Por su parte, las retenciones de capital disminuyeron un 18,1% en 2020 (Cuadro 2.1). De ellas, las retenciones por rentas de capital mobiliario (ligadas a la evolución de los dividendos) disminuyeron un 23,9% y las retenciones por arrendamientos (locales principalmente) cayeron un 12,1%, mientras que las retenciones derivadas de las ganancias patrimoniales obtenidas en fondos de inversión se incrementaron en un 14,3%. Por último, los pagos fraccionados perdieron un 13,3%. Estos pagos sí se vieron afectados por las medidas normativas dirigidas a los empresarios en módulos (posibilidad de cambio de modalidad, eliminación del cómputo de los rendimientos de los días en estado de alarma, reducción general del 20% y especial del 35% para algunas actividades). Su impacto se estima en 87 millones.
Los ingresos por IRPF alcanzaron en 2020 la cifra de 87.972 millones, un 1,2% más que en 2019. Los ingresos se beneficiaron de la comparación con el año 2019 en el que se realizó la mayor parte de las devoluciones ligadas a las prestaciones de maternidad. En conjunto, esta y otras medidas aportaron casi 1.100 millones (Cuadro 1.5) al incremento de los ingresos, de manera que, sin ellos, el crecimiento de la recaudación habría sido cercano a cero, similar al del impuesto devengado. Hubo partidas con un buen comportamiento como las retenciones públicas (salarios y pensiones), el resultado de la declaración anual y, aunque con aportación marginal, las retenciones por fondos de inversión. El resto de ingresos (retenciones del trabajo en el sector privado, pagos fraccionados de las empresas personales, retenciones por rentas de capital mobiliario y por arrendamientos) disminuyeron como consecuencia de la situación general.
En 2020 el Impuesto sobre Sociedades devengado disminuyó un 21,6% (Cuadro 3.1). La mayor parte del impuesto procede de los pagos fraccionados, que cayeron un 25,4%. La caída fue mayor en los grupos consolidados (-37,6%) debido, de un lado, a sus peores resultados y, de otro, a la importancia que habitualmente tiene el pago mínimo sobre los beneficios en estas empresas. En el resto, los pagos de las grandes empresas no pertenecientes a grupos se redujeron un 15,7% y los de las pymes un 5,1%.
Los ingresos por el Impuesto sobre Sociedades disminuyeron hasta los 15.858 millones, un 33,2% menos que en 2019. Un tercio de la caída de los ingresos fue consecuencia de la gestión de las devoluciones y de otros elementos al margen de la evolución de los beneficios. En 2020 se realizaron las devoluciones del ejercicio 2018, muy elevadas por los altos pagos fraccionados que se hicieron entonces. Además, en 2019 el ritmo de devoluciones fue inferior al habitual (Cuadro 3.3). Si se corrige este impacto negativo, junto con el positivo que proporcionaron algunos ingresos extraordinarios y el causado por la comparación con el año 2019 en el que hubo devoluciones extraordinarias (Cuadro 1.5), el descenso sería de alrededor del 23%, más acorde con el impuesto devengado.
El IVA devengado en el periodo cayó un 13,6% en 2020, algo más que el gasto sujeto, dada la ligera bajada que se produjo en el tipo efectivo (Cuadro 4.1). El IVA bruto se redujo un 10,8%, pero las solicitudes de devolución cayeron a un ritmo mucho menor (-2,9%), por el avance de las solicitudes de devolución anual presentadas por el colectivo de declarantes más fuertemente afectado por la crisis provocada por la pandemia. El menor descenso de las devoluciones explica la mayor caída del IVA neto.
La recaudación por IVA descendió un 11,5%, hasta los 63.337 millones (Cuadro 4.2). La caída fue menos intensa que en el IVA devengado, debido, por un lado, a que la recaudación del primer trimestre de 2020 y parte de la del segundo corresponde a devengos que aún no estaban afectados por la crisis del COVID y, por otro, al incremento de los ingresos asociados a los mayores aplazamientos solicitados.
Los Impuestos Especiales devengados fueron un 13,3% inferiores a los de 2019 (Cuadro 5.1). Todas las figuras disminuyeron. El Impuesto sobre Hidrocarburos perdió un 17% del devengado un año antes (Cuadro 5.5). El comportamiento de cada uno de los principales productos permite ver el distinto grado en el que se vieron afectados por la caída de la actividad y las limitaciones a la movilidad: -20,9% en gasolina (ligada al consumo), -17,2% en gasóleo de automoción (más relacionado con el transporte) y +0,8% en gasóleo bonificado (labores agrícolas y pesqueras, y calefacción). El Impuesto sobre Labores del Tabaco disminuyó un 4,2% (Cuadro 5.6), concentrándose la caída en los cigarrillos (-5,4%; en el resto de labores el impuesto creció un 5,5%). El Impuesto sobre la Electricidad se contrajo un 9,7% (Cuadro 5.7). Su evolución fue similar a la de los hidrocarburos, siguiendo el ritmo de las restricciones, pero siempre con caídas más moderadas, incluso a pesar de la disminución de los precios, debido a su mayor vinculación con el consumo de los hogares. En los impuestos sobre el alcohol la caída fue muy pronunciada: -30,4% en el Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas (Cuadro 5.2) y -12% en el Impuesto sobre la Cerveza (Cuadro 5.3). Las razones de estos descensos se encuentran en las limitaciones de aforo en la hostelería y la restauración y en las restricciones a la movilidad que se establecieron, en distintos grados, desde que comenzó el primer estado de alarma. El Impuesto sobre el Carbón volvió a reducirse, en esta ocasión un 57,5%, aunque su caída nada tuvo que ver con la situación provocada por la pandemia, sino, como ya sucedió en 2019, con el abandono del carbón como materia prima en la generación de electricidad.
La recaudación por Impuestos Especiales se redujo hasta los 18.790 millones, un 12,1% por debajo de los ingresos registrados en 2019. Disminuyeron algo menos que el impuesto devengado gracias al paso del periodo de devengo al de caja (esta incluye datos positivos de 2019 y no los últimos negativos de 2020, que pasan a 2021). Las medidas normativas y de gestión (los restos de la tarifa autonómica en el Impuesto sobre Hidrocarburos y las aprobadas para facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias) apenas aportan unos millones.
Los ingresos de las figuras diferentes de las cuatro principales ascendieron a 8.095 millones en 2020, un 12,6% por debajo de lo recaudado en 2019. Salvo en los impuestos medioambientales y en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (otros ingresos del Capítulo I), ambos casos afectados por cambios normativos o de gestión en 2019, en el resto de las figuras los ingresos disminuyeron. En el Impuesto sobre la Renta de los No Residentes la caída fue del 36,2%. Estos ingresos ya habían descendido en 2019, pero la situación económica general y el descenso de los dividendos en particular provocaron que las pérdidas se acentuaran. Los impuestos medioambientales (Cuadro 6.2) aumentaron un 37,1%, aunque debido exclusivamente a la menor recaudación de 2019 como consecuencia del RDL 15/2018 que suprimió temporalmente el Impuesto sobre el Valor de la Producción Eléctrica en el cuarto trimestre de 2018 y el primero de 2019, trimestres ambos que debían haberse ingresado en ese año. Es por eso que esta figura, la de más peso dentro de la tributación clasificada como medioambiental, creció un 59,7%. La recaudación (1.146 millones) fue, sin embargo, muy inferior a la que era normal años antes (cerca de los 1.500 millones). También los ingresos del Impuesto sobre Gases Fluorados quedaron, por tercer año consecutivo, por debajo de los obtenidos el año anterior (-16,7% en 2020). En cuanto a otras figuras del capítulo II, en los Impuestos sobre Tráfico Exterior (Cuadro 6.3) los ingresos disminuyeron un 16,2%, en coherencia con la drástica reducción que sufrió el comercio internacional, y en el Impuesto sobre las Primas de Seguros (Cuadro 6.4) permanecieron prácticamente iguales a los de 2019 (-0,3%), favorecidos por el adelantamiento de algunas operaciones a 2020 (para evitar la subida del tipo vigente desde 2021), que compensó la caída del resto del año. En cuanto a los ingresos del Capítulo III, descendieron un 21,2% (Cuadro 0), con caídas del 33,3% en las tasas y del 10,5% en los otros ingresos. La primera tuvo básicamente dos causas (Cuadro 6.6): la menor producción de energía eléctrica de origen hidráulico en 2019 (Canon por el aprovechamiento de aguas continentales para la producción de energía eléctrica) y los problemas de gestión, algunos de ellos consecuencia de las medidas tomadas para combatir la pandemia (Tasa Radioeléctrica, Tasa de Expedición de DNI y pasaportes y Tasa de Telecomunicaciones).