Los impuestos devengados y los ingresos tributarios
Los impuestos devengados crecieron un 13,1% en 2022 (Cuadro 1.4). En las cuatro principales figuras el aumento fue del 13,2% (Gráfico 1.21 y Cuadro 1.3). Dada la estabilidad del tipo efectivo medio, el crecimiento se debió exclusivamente al aumento de las bases. La pequeña diferencia entre ambos agregados se explica porque la positiva evolución de figuras como el Impuesto sobre la Renta de los no Residentes, el Impuesto sobre el Tráfico Exterior y las Primas de Seguro fue contrarrestada en gran medida por la fuerte caída de los ingresos asociados con la fiscalidad medioambiental, debido a la supresión temporal del Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica.
Los ingresos tributarios crecieron por encima de los impuestos devengados, un 14,4%. El hecho de que en los primeros meses de 2022 se ingresaran los devengos correspondientes a los últimos meses de 2021, con un mejor comportamiento general a los asociados a la parte final de 2022, que pasan a recaudarse al año siguiente, es la principal explicación de esta diferencia.
Un aspecto destacable en 2022 fue el importante papel que jugaron los cambios normativos y de gestión, que restaron 7.200 millones a los ingresos en términos de caja. En el Cuadro 1.5 se puede encontrar el detalle de las medidas tenidas en cuenta. El impacto estimado supone que, sin estas medidas, los ingresos hubiesen crecido un 3,2% más.
Las medidas que influyeron en los ingresos fueron de muy diversa índole y se han agrupado en cuatro bloques distintos: el grupo relacionado con las que fueron puestas en marcha a lo largo de 2020 para combatir, de distintas formas, los efectos del COVID; un segundo bloque comprendería los cambios normativos incluidos en los PGE-2021 y que aún tienen efectos sobre los ingresos de 2022; un tercer conjunto de medidas serían las aprobadas con el fin de paliar el impacto de la subida de los precios de la electricidad; y un último grupo que recogería ingresos y devoluciones de carácter extraordinario.
Antes de entrar en el detalle de los importes, es necesario aclarar que las cifras están calculadas a efectos de la caja y con el objetivo de corregir todos aquellos elementos que pueden distorsionar la tasa de variación. El primer aspecto es importante por cuanto algunas de las medidas tuvieron un efecto muy diferente en devengo y en caja por el mero hecho del desplazamiento entre el periodo en el que se genera la obligación y el momento del ingreso. Un ejemplo claro es la rebaja del tipo de IVA del 21 al 5% aplicable al gas natural, que entró en vigor en octubre de 2022, pero sólo afectó a los ingresos en caja de diciembre. Y es más evidente en aquellas medidas que se implementan en su mayor parte en la declaración anual del impuesto. Así, las subidas de tipos a rentas altas en el IRPF incluidas en los PGE-21 ha repercutido en la cuota ingresada en 2022, y algo similar ha ocurrido con la limitación a la exención de rentas exteriores en el impuesto sobre Sociedades. En cuanto al segundo de los aspectos, la influencia en la tasa de variación, obliga a tener en cuenta no sólo las medidas con comienzo en 2022, sino también aquellas que, siendo de años anteriores, alteran la comparación con 2022.
Como ya sucedió en 2021, las medidas con mayor impacto sobre la recaudación en 2022 fueron las dirigidas a atenuar la subida de los precios de la electricidad y el gas. En conjunto esas medidas supusieron la pérdida de 6.636 millones. De nuevo hay que recordar que este es el efecto diferencial con respecto a 2021. Si se suman los impactos de 2021 y 2022 para tener la reducción de ingresos en un año natural, el resultado sería de 8.241 millones (esta cifra no es el impacto completo de todas las medidas aprobadas en 2021 y 2022 porque en algún caso no han transcurrido doce meses desde que se pusieron en marcha). La mayor pérdida se produjo por la supresión del Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica (3.399 millones). En 2021 ya estaba en suspenso el impuesto, primero en el tercer trimestre y más tarde en el cuarto, aunque en la recaudación de caja solo se notó en el ingreso del tercero en noviembre (el cuarto se tendría que haber ingresado en febrero de 2022). En 2022 la eliminación del impuesto estuvo vigente todo el año. En segundo lugar, está el impacto de 1.705 millones por la bajada del tipo (del 5,11% al 0,5%) en el Impuesto Especial sobre la Electricidad. La medida entró en vigor a mediados de septiembre del 2021, de manera que el mayor efecto sobre los ingresos se produjo en 2022. Por su parte, la rebaja del tipo de IVA aplicable (principalmente) al consumo doméstico de electricidad tuvo un impacto negativo sobre los ingresos en 2022 de 1.313 millones. La rebaja fue inicialmente del 21 al 10%, pero desde mediados de 2022 el tipo pasó a ser del 5%. El impacto incluye, por tanto, el periodo adicional que estuvo la medida en 2022 respecto a 2021 y la nueva bajada del tipo. Por último, en el mes de diciembre los ingresos también se vieron afectados por la reducción del tipo de IVA del 21 al 5% aplicable al gas natural (también la madera y los pellets se beneficiaron del cambio, pero su peso es marginal). La peculiaridad respecto a la medida de la electricidad es que el nuevo tipo se aplica a todas las ventas, no solo a las del consumo doméstico. Esto supone que el impacto inicial sobre los ingresos es mayor y se compensa en periodos posteriores. Solo se observará el impacto neto de la medida cuando todos los contribuyentes con derecho a deducirse el IVA soportado hayan presentado sus declaraciones (hay que tener en cuenta que en el IVA solo se benefician de las rebajas de tipo aquellos que realmente soportan en última instancia el impuesto, es decir, los consumidores finales y los sectores exentos que no tienen derecho a deducirse el IVA soportado en sus compras).
Los ingresos y devoluciones extraordinarios restaron 1.702 millones al crecimiento de los ingresos. La mayoría se concentró en el Impuesto sobre Sociedades (-2.202 millones). Se trata de devoluciones derivadas de sentencias (alrededor de 1.300 millones) y de los activos fiscales diferidos (DTA). La cifra se vio parcialmente compensada por el impacto positivo registrado en el IVA, aunque en su mayor parte esos ingresos son la respuesta con signo opuesto a las devoluciones extraordinarias que se hicieron en 2021.
En 2022 todavía tuvieron impacto positivo sobre los ingresos las medidas aprobadas en los PGE-2021 (1.133 millones). Esto se produjo por dos motivos distintos. Por un lado, el desplazamiento a los primeros meses de 2022 del ingreso de los devengos de finales de año. En este grupo están la subida de tipos en retenciones del trabajo (13 millones), bebidas azucaradas y Primas de Seguro (75 y 46 millones respectivamente), y los nuevos impuestos (-23 millones). En este caso el efecto neto es negativo porque en diciembre de 2022 se produjo el ajuste con los territorios forales de los importes ingresados desde la entrada en vigor de ambos impuestos. Por otro lado, había medidas cuyo efecto se debía ver o completar en la declaración anual de 2021, como es el caso del aumento de tipos a rentas altas (326 millones), la modificación de los límites a las aportaciones a planes de pensiones en el IRPF (352 millones), la modificación de la exención a las rentas exteriores (333 millones) y el incremento del tipo en las SOCIMI en el Impuesto sobre Sociedades (11 millones).
El resto de medidas son muy diversas, aunque su impacto no es, en conjunto, grande. Están, por un lado, todas las relacionadas de una u otra forma con el COVID (en total 168 millones). Las más cuantiosas obedecen a medidas de carácter transitorio con signo contrario al que tuvieron en el momento en el que fueron implementadas (es el caso, por ejemplo, de la ampliación de la reducción general en los módulos o de la recuperación en los primeros meses de 2021 de parte de los importes que habían sido aplazados o suspendidos a lo largo de 2020). Y, por otro, las tres medidas restantes: las relacionadas con el alquiler de locales y la rehabilitación de la vivienda de la declaración anual del IRPF con efectos solo desde octubre de 2021 y, por lo tanto, de muy escasa cuantía (-7 millones); la eliminación del Canon por el aprovechamiento de aguas continentales (-177 millones) producto, como se ha dicho, de una sentencia; y el aumento excepcional de los ingresos en el Impuesto sobre Gases Fluorados de Efecto Invernadero (+21 millones) como consecuencia del cambio normativo que entró en vigor en septiembre de 2022.
Pasando a analizar el comportamiento de los impuestos devengados e ingresos por figuras, el IRPF devengado creció un 13% en 2022, resultado del aumento de las bases en un 8,1% y del tipo en un 4,6% (Cuadro 1.3). No se registraba una tasa tan elevada desde el año 2006, y hay que recordar que esta tasa se alcanza tras crecer un 11,9% en 2021, año en el que ya se superó ampliamente el nivel previo a la pandemia.
Las retenciones sobre las rentas del trabajo y actividades económicas crecieron un 12,4% (Cuadro 2.3). Esta positiva evolución se apoyó en el buen comportamiento de las rentas, que se incrementaron en un 7,3% y en el aumento del tipo efectivo en un 4,7%. El peso de estos factores no fue el mismo en todos los casos. En los salarios, el incremento de un 9% de la masa salarial explica gran parte de la subida de las retenciones (hasta el 11,6%). Las retenciones del sector privado tuvieron, un año más, una evolución más positiva (13,6%), con fuertes aumentos tanto en las Grandes Empresas como en las pymes. Los salarios en el sector público crecieron algo menos, un 7%, debido al menor empuje de la masa salarial. La subida del tipo explica unos tres puntos del aumento de las retenciones en el caso de los salarios privados y en torno a dos puntos en los públicos. Por su parte, en las pensiones el aumento del tipo se situó en torno al 9%. Esto, unido al incremento de las rentas, hizo que las retenciones crecieran un 17% en el año.
En lo que se refiere a las retenciones a la empresa, tanto los pagos fraccionados como las retenciones sobre actividades económicas aumentaron por segundo año a buen ritmo (un 17,7% los primeros y un 10,9% las segundas), gracias a la positiva evolución de las rentas.
Las retenciones sobre rentas del capital crecieron un 17,6%, (Cuadro 2.1). El aumento fue especialmente intenso en las retenciones sobre las rentas de capital mobiliario (27,2%), pero no bastó para recuperar el nivel alcanzado en 2019. Las retenciones por arrendamientos, principalmente de locales, subieron un 11,5%, más del doble de la tasa registrada el año anterior, igualando ya el nivel registrado en 2019. En cuanto a las retenciones derivadas de las ganancias patrimoniales procedentes de fondos de inversión cayeron un 20,6%, tras los fuertes avances observados los dos años previos.
Los ingresos en el IRPF crecieron un 15,8%, más del doble de la tasa alcanzada un año antes. Las principales razones que están detrás del incremento de los ingresos por IRPF son los aumentos de las masas salariales y de pensiones y de sus tipos efectivos, los buenos resultados de la declaración anual de 2021 presentada a finales de junio de 2022 y el incremento de los beneficios de las empresas personales. Precisamente el buen resultado de la declaración anual explica parte de los casi tres puntos de mayor crecimiento de los ingresos respecto a los impuestos devengados. Además, hay que recordar que en 2022 se recaudaron parte de los devengos asociados al último trimestre de 2021 con un comportamiento mejor al observado en los devengos de finales de 2022 que pasan a recaudarse en 2023.
Los ingresos por retenciones sobre rendimientos del trabajo y actividades económicas crecieron un 12,6% (6,1% en 2021). El aumento en el sector privado fue algo mayor que en el público (12,9% y 11,7% respectivamente). Dentro del primero, fueron los ingresos asociados a las pymes los que tuvieron un comportamiento más dinámico, con un incremento del 17,3% frente al 10,7% de las Grandes Empresas. En los ingresos por retenciones de las AA.PP., los procedentes de salarios crecieron algo más del 6%, mientras que los de pensiones escalaron hasta el 18,3%.
Los pagos fraccionados de las empresas personales, crecieron un 21,7%, superando en 716 millones los ingresos del año anterior. Este ha sido un crecimiento notable, más si se tiene en cuenta que ya en 2021 crecieron por encima del 17%.
Los ingresos de la declaración anual aportaron 3.300 millones más que el año anterior. Las razones de este resultado son dos: el efecto de las medidas normativas (subida de tipos en la base del ahorro y modificación de los límites en las aportaciones a planes de pensiones, que supusieron en conjunto 691 millones que afectan preferentemente a contribuyentes con cuota diferencial positiva) y un crecimiento más elevado en rentas no sujetas a retención y en los tramos superiores de la distribución.
Los ingresos asociados a las retenciones sobre el capital mobiliario crecieron un 9,5%, muy por debajo de las retenciones devengadas, lastradas por los menores ingresos por dividendos asociados al devengo de diciembre de 2021 e ingresados en 2022. El crecimiento de los ingresos de los dos últimos años no ha bastado para contrarrestar la pérdida sufrida en la pandemia, de forma que aún no se ha recuperado el nivel alcanzado por estas retenciones en 2019. No sucede lo mismo con los ingresos por retenciones sobre arrendamientos, que tras crecer un 11,3% en 2022 ya han superado el nivel pre pandemia. Por su parte, los ingresos asociados a las retenciones sobre fondos de inversión se redujeron un 10,8%, tras el intenso crecimiento registrado el año anterior.
El Impuesto sobre Sociedades devengado aumentó un 21% (Cuadro 3.1), en línea con el crecimiento estimado para la base imponible. El incremento en el impuesto devengado es superior a los 5.300 millones, de los cuales casi 4.350 millones corresponden a los mayores pagos fraccionados, el principal concepto dentro del impuesto. Los pagos fraccionados crecieron un 17,3% (Cuadro 3.2), gracias al buen comportamiento de las bases y la mayor aportación de los pagos que giran sobre los beneficios (pago mínimo). El incremento alcanzaría el 24,4% sin no se tienen en cuenta los ingresos extraordinarios que se produjeron en 2021.
Los ingresos en términos de caja crecieron un 20,8% (Cuadro 3.1) en consonancia con la evolución de beneficios y bases en 2022 y 2021. Los dos conceptos que más impulsaron la recaudación fueron los pagos fraccionados (17,7%) y los ingresos de la declaración anual (41,7%). En el caso de la declaración anual, la mayor parte de los ingresos proceden de la liquidación del ejercicio 2021, que subieron por encima del 45% gracias al crecimiento de los beneficios en 2021 (un 36%). Parte de estas tasas tan elevadas se debe a los malos resultados del año 2020, pero las cifras de 2022 son también mejores que las que se registraban antes de la pandemia. El crecimiento de los ingresos se vio limitado por el incremento en las devoluciones realizadas (26,6%).
Dadas las evoluciones del gasto final sujeto y del tipo efectivo, el IVA devengado en el período aumentó un 13,8%. El buen comportamiento del gasto impulsó el avance del IVA bruto que creció un 16,9%, enlazando dos años de fuertes crecimientos (17,7% en 2021; Cuadro 4.2). También el perfil de desaceleración del gasto a lo largo del año ha condicionado la evolución del IVA devengado bruto, si bien de forma distinta según el tipo de declarante. Las declaraciones mensuales siguieron mostrando tasas elevadas y en ascenso durante el primer semestre (en torno al 25% de media), reduciéndose ligeramente en el tercer trimestre y cayendo con fuerza en el cuarto. Por su parte, las declaraciones trimestrales mostraron, desde el primer trimestre, menores incrementos a los de finales del año anterior, intensificándose la desaceleración al final de 2022.
Los ingresos por IVA crecieron un 13,9% alcanzando los 82.595 millones (Cuadro 4.2). El aumento habría sido mayor de no ser por las medidas normativas y de gestión que, en total, supusieron una pérdida de 775 millones (Cuadro 1.5). Los ingresos brutos se incrementaron un 20,4%, siendo mayor el crecimiento en las Grandes Empresas que en las pymes. En todos los casos las cifras fueron superiores a las del devengo porque la caja de 2022 no recoge los devengos de la última parte del año, que tuvieron un comportamiento peor a los del último trimestre de 2021, ingresados en su mayor parte en 2022. Los mayores ingresos asociados a los aplazamientos también repercutieron en el crecimiento de los ingresos brutos.
Las solicitudes de devolución aumentaron un 25,5%, tras crecer un 14,4% en 2021. De los 6.951 millones de mayores solicitudes, 6.600 millones se debieron a las declaraciones mensuales, más relacionadas normalmente con las exportaciones, aunque en 2022 las devoluciones también estuvieron afectadas por las subidas de precios y, por tanto, de los costes. Las devoluciones realizadas de IVA crecieron un 36,7% en 2022, con tasas elevadas tanto en las devoluciones anuales, como en las mensuales, cuyo ritmo de realización se vio agilizado en el tramo final del año.
Los Impuestos Especiales devengados aumentaron un 1,5% en 2022 hasta los 20.334 millones de euros, todavía por debajo (-5,7%) de los niveles de 2019 (Cuadro 5.1), aunque en este sentido hay que tener en cuenta la drástica rebaja del tipo (del 5,11% al 0,5%) en el Impuesto sobre la Electricidad, en vigor desde septiembre de 2021. El Impuesto sobre Hidrocarburos creció un 3,1%, el doble que los consumos (1,5%), por el incremento del tipo efectivo derivado de un mayor uso de productos gravados a tipos superiores. En efecto, los consumos de gasolinas y gasóleos aumentaron un 10% y un 1,3% respectivamente, frente a la caída del consumo de gasóleo bonificado, del 6,4% (Cuadro 5.5). A pesar de la mejora, el impuesto devengado siguió siendo inferior al alcanzado en 2019, salvo en el caso de las gasolinas. Si bien el consumo global se sigue recuperando, se ha visto ralentizado por la fuerte subida de los precios. En el Impuesto sobre Labores del Tabaco, la recaudación devengada aumentó un 8,2% (8,3% en cigarrillos y 7,7% en el resto de productos; Cuadro 5.6), situándose ya por encima de la cifra de 2019. Este incremento se explica tanto por un mayor consumo (6% el total, 7,2% las cajetillas y 2,9% el resto de productos) como por un incremento del precio medio antes de impuestos (4,6% el total, 2,7% las cajetillas y 11,7% el resto de productos). El Impuesto sobre la Electricidad retrocedió un 76,4% (Cuadro 5.7), consecuencia de la mencionada bajada del tipo. A pesar de la caída del consumo (-2%), la base liquidable se incrementó un 60,2%, impulsada por el fuerte crecimiento de los precios (52,9% antes de impuestos). El Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas creció un 17,8% (Cuadro 5.2), en línea con el avance de los consumos, no solo superando los niveles de 2019, sino registrando la mayor recaudación devengada desde 2007. Algo similar ocurre en el Impuesto sobre la Cerveza, cuyo incremento se estima en un 6,3% (Cuadro 5.3). El Impuesto sobre el Carbón, que se ha convertido en residual, aumentó un 65,8% por la recuperación del uso de esta materia prima en un año de incertidumbre sobre las fuentes de energía y en un contexto de precios altos.
La recaudación por Impuestos Especiales se situó en los 20.224 millones, un 2,5% por encima de las cifras de 2021, pero todavía 1.156 millones (un 5,4%) menos que en 2019 (Cuadro 5.1). Su crecimiento es superior al del impuesto devengado, por un efecto base, dado que la caja de 2021 refleja los últimos devengos del ejercicio 2020, más afectados por la crisis. Esto es especialmente relevante en el Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas (34,5%, casi el doble que el devengo, 17,8%).
La recaudación asociada a otras figuras distintas de las principales sumó un total de 10.983 millones, un 10% más que en 2021 (Cuadro 0). Hay que señalar que este incremento está condicionado por la supresión temporal del Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica desde el tercer trimestre de 2021. Esta supresión restó 3.399 millones a los ingresos de 2022 (Cuadro 1.5). La media de ingresos asociados a este impuesto, en los años no afectados por su supresión temporal, ronda los 1.600 millones, pero el hecho de que los precios se dispararan en el mercado mayorista explica el elevado importe del impacto. Descontando el efecto de esta medida, la recaudación asociada a este grupo de impuestos hubiera aumentado un 44%.
Hay otros factores que afectan a la comparación de estos impuestos, aunque en menor medida. Entre los más importantes, cabe mencionar la desaparición de los ingresos del Canon por el aprovechamiento de aguas continentales para la producción de energía eléctrica (como consecuencia de una sentencia del Tribunal Supremo que comportó la devolución de lo recaudado hasta el año 2021). En sentido contrario actuaron las medidas aprobadas en los PGE-21 que permitieron incrementar los ingresos, como es el caso del Impuesto sobre Primas de Seguro, cuyo impacto por la subida del tipo se prolongó hasta enero de 2022, o de los nuevos impuestos (Impuesto sobre Transacciones Financieras e Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales), que en 2022 tienen la recaudación de un año completo a diferencia de 2021 que fue su primer año. Por otra parte, en 2022 se transfirieron los importes correspondientes a las Diputaciones Forales del País Vasco asociados a estos impuestos desde su puesta en marcha, minorando, por tanto, su recaudación.
Los ingresos en el Impuesto sobre la Renta de los No Residentes (Cuadro 6.1) aumentaron un 61,7%. Hay que recordar que en este impuesto no se habían recuperado los niveles previos a la pandemia debido, fundamentalmente, al adverso comportamiento de las rentas de capital. En 2022, en cambio, estas rentas han recuperado gran parte del dinamismo de antaño y eso, junto con los mejores resultados de la declaración anual, permitió alcanzar un record histórico de ingresos, cercano a los 3.000 millones de euros. También tienen un peso relevante en este grupo de impuestos los Impuestos sobre Tráfico Exterior (Cuadro 6.3). La recaudación asociada a estos impuestos superó en 840 millones la alcanzada un año antes (un 42,9% más), impulsada por las subidas de precios. Los ingresos por el Impuesto sobre Primas de Seguros (Cuadro 6.4) crecieron un 9,6%, favorecidos en parte por el aumento del tipo aprobado en los PGE de 2021 y cuyo impacto se prolongó hasta enero de 2022, sumando algo más de dos puntos al crecimiento de esta figura (46 millones, Cuadro 1.5).
En lo que se refiere a los ingresos de los impuestos medioambientales (Cuadro 6.2), como ya se ha señalado, su cifra en 2022 es marginal por la supresión del Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica durante todo el año en el marco de las medidas destinadas a moderar el precio de la electricidad. También se vio perjudicado por la realización de devoluciones extraordinarias en el Impuesto sobre la Producción de Combustible Nuclear Gastado. Por último, hay que señalar el aumento de los ingresos en el Impuesto sobre Gases Fluorados de Efecto Invernadero como consecuencia del cambio normativo que entró en vigor en septiembre de 2022.
Los nuevos impuestos introducidos el pasado año, el Impuesto sobre Transacciones Financieras y el Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales aportaron 474 millones a los ingresos (Cuadro 0), un 2,6% más que el pasado año. La evolución de la primera de estas figuras está condicionada por el menor volumen de transacciones en Bolsa, con una tendencia a la baja que es anterior a la implantación del impuesto. Además, el impuesto solo se aplica sobre aquellas acciones de empresas con volumen de capitalización superior a 1.000 millones, por lo que la menor capitalización de las empresas también influye en la pérdida de ingresos. A estos factores hay que añadir el hecho de que los ingresos de 2022 están minorados de los ajustes forales correspondientes tanto a ese ejercicio como al anterior.
Los ingresos del Capítulo III se redujeron un 6,4% (Cuadros 1.6 y 6.6). La causa principal de la caída fue la desaparición de los ingresos del Canon por el aprovechamiento de aguas continentales para la producción de energía eléctrica. La recaudación por el resto de tasas aumentó un 16,7%, impulsada, principalmente por la positiva evolución del Canon por la ocupación y aprovechamiento del dominio público, la Tasa de Expedición de DNI y pasaportes y las Tasas consulares. En cuanto al resto del Capítulo III, los mayores ingresos por delitos no fueron suficientes para compensar la pérdida derivada de la menor recaudación por intereses de demora.
Por último, señalar que la recaudación asociada a los otros ingresos del capítulo I se duplicó en 2022 como consecuencia, en buena medida, de la existencia de ingresos de carácter extraordinario.